A encruzilhada da política econômica

Por André Castro

Os desafios da política econômica do Brasil de modo a retomar o pleno emprego, a derrubar a taxa de inflação e a reativar o crescimento do PIB[1] (Produto Interno Bruto) são demasiado grandes, porém não são insuperáveis. Como causas principais desta recessão, que no acumulado de dois anos já é uma das mais graves na história do país[2], há quatro fatores imediatos: crise externa, investigações de corrupção em empreiteiras, crise política e a má administração da política fiscal, tendo este último um efeito mais associado ao médio prazo. Porém, de forma alguma é possível explicar a encruzilhada da política econômica no Brasil, de maneira estrutural e no longo prazo, apenas através destes fatores mais imediatos. É preciso também destrinchar as raízes da crise fisco-tributária, atacar a ineficiência da gestão governamental e reformar os pilares da política macroeconômica para que o Brasil volte a distribuir renda e a crescer de maneira sustentável.

Gráfico 1_Commodities vs Câmbio

O primeiro fenômeno imediato que deprimiu a economia foi a queda recente no preço das commodities – principal item da pauta exportadora brasileira, com metade do peso –, devido principalmente ao recuo do crescimento das pujantes economias do Leste Asiático, principalmente a China. Percebe-se, pelo gráfico acima, que há uma forte correlação entre o índice composto de commodities (CRB) e a taxa de câmbio, principalmente a partir de meados de 2014 é notável o quanto a queda do preço das commodities levou a uma desvalorização do real. Associado a isso, a tendência de deterioração dos termos de troca[3] da economia brasileira havia representado uma virada no comércio exterior, resultando em crônicos déficits na balança de transações correntes; o outro gráfico mostra como os termos de troca influenciam o saldo da balança comercial. Porém, a posição externa deficitária já está sendo revertida, apesar de tal efeito ser limitado por dois fatores. É preciso destacar, primeiramente, que as importações do país consistentemente apresentam uma elasticidade-renda mais elevada do que as exportações, portanto em um contexto de crise de demanda externa e recuo na demanda interna, o recuo das exportações é significativo e imediato. Já o ajuste das importações leva um tempo maior, em virtude da combinação de sua elasticidade cambial menor com a ausência de condições do mercado interno de suprir certos itens importados no curto prazo.

Gráfico 2_Balança Comercial vs. Termos de Troca

Neste sentido, a recente desvalorização cambial talvez seja o único aspecto positivo desta crise, uma vez que, caso mantido o câmbio depreciado, isto tenderá a equilibrar as contas externas – é um grande alívio que o país não está passando por uma crise cambial, marca tradicional em sua história econômica. O dólar mais barato estimulará a retomada da produção industrial, inicialmente através da substituição de importações, mas principalmente através do aumento significativo do volume das exportações (os preços ainda estão sofrendo devido à reversão dos termos de troca), o que sugere que a produção industrial poderá crescer puxada pelas exportações. A adoção de uma política industrial mais integrada e mais eficiente permitiria retomar a pujança da indústria, que é um setor essencial devido aos encadeamentos para frente e para trás no sistema produtivo que ela tem, além do estímulo tecnológico que sua tração provoca. É um alívio, ao menos, constatar que o Brasil ainda possui um parque industrial forte e diversificado, longe de uma dependência quase exclusiva em recursos naturais e matérias-primas como diversos países em desenvolvimento, o que será vital para a retomada. De qualquer forma, o Brasil precisa procurar fechar mais acordos comerciais e parcerias de transferência de tecnologia, tanto com seus tradicionais parceiros, quanto com mercados na fronteira da expansão.

O segundo fator que levou à contração da economia foram as investigações no âmbito da Operação Lava Jato, comandada em conjunto pelo Ministério Público Federal e pela Polícia Federal. É consenso que esta ação será decisiva no longo prazo para a melhoria institucional do combate à corrupção, tornando as relações dos governos com as empreiteiras e demais empresas participantes de licitações públicas mais transparentes e mais republicanas. Ademais, a tendência de longo prazo após tal limpeza, assumindo que seus frutos amadureçam, é um aumento da eficiência das construtoras nacionais, tanto com a prometida abertura do mercado à concorrência com estrangeiros, quanto pelo aperfeiçoamento da gestão advindo da adoção de melhores e mais eficientes métodos gerenciais e processos de produção. No entanto, no curto prazo a Lava Jato causou um recuo dos investimentos privados e, por consequência dos públicos, devido à paralisia geral das empresas envolvidas nas investigações. É extremamente importante que a Lava Jato não pare e vá até às últimas consequências, não apenas punindo os dirigentes da empresa, como também impondo multas e recuperando judicialmente as quantias envolvidas nos casos de corrupção. Porém as empresas não podem ser destruídas, sob pena de inviabilizar todo um setor da economia nacional, devendo, portanto, serem instruídas a perseguirem recuperação judicial de forma a se reerguerem no médio prazo.

A terceira ponta da impressionante e rápida contração da economia é a queda abrupta e ainda não recuperada do nível de confiança na economia, devido principalmente à perpetuaçao e ao agravemento da crise política, que retirou qualquer governabilidade do Palácio do Planalto junto ao Congresso Nacional, bloqueando a resolução da crise fiscal. O nível de confiança é um dos indicadores mais importantes, em termos de perspectivas de confirmação de que haverá no futuro tanto demanda quanto oferta agregada. Quanto maior a confiança do consumidor, maiores serão as chances de eles irem às compras, tornando em efetiva a demanda potencial gerada pelos investimentos que as empresas realizaram – estas, por seu turno, apenas investirão caso estejam confiantes de que seus produtos serão vendidos dentro da margem de lucro prevista. Neste sentido, apesar da recente reversão da tendência de queda de tais indicadores de confiança, seu nível ainda está em baixas históricas, como demonstra o gráfico. Acrescentando a isso o impressionante tombo da formação bruta de capital fixo[4] (a taxa de investimento agregada da economia), revela que o país já está perigando a entrar em uma situação de redução de seu estoque de capital[5], comprometendo uma futura retomada econômica. Ademais, o nível de investimento agregado da economia é não apenas função da expectativa de demanda e, portanto, da taxa de crescimento do PIB, como também varia negativamente correlacioando com a taxa de juros.

Gráfico 3_Indicadores de Confiança

Isso abre a frente fiscal do dilema da política econômica no Brasil, a quarta explicação para a recessão, porém com efeitos que se propagaram mais no médio prazo, uma vez que a má administração da política fiscal se iniciou em 2012, com seus efeitos já se revelando no fim de 2014, após o estímulo fiscal dado para que o governo Dilma Rousseff garantisse sua reeleição. É importante destacar aqui que, apesar da má administração fiscal recente – com manobras contábeis fraudulentas e falta de empenho no corte de gastos correntes –, a situação fiscal é uma bomba relógio que começou a explodir apenas recentemente, mas cuja desativação requer ajustes de longo prazo.

Desde a repactuação do contrato social com a promulgação da nova Constituição Federal de 1988, a sociedade brasileira optou por um Estado que promete prover não apenas bens sociais, como educação e saúde, porém também pretende ter um papel regulador e de promotor de investimentos, por exemplo, através da ativação da infraestrutura pública e de políticas econômicas que não se resumam à manutenção da estabilidade macroeconômica. Neste sentido, os gastos totais da União vêm consistentemente subindo ao longo das últimas décadas acima do crescimento do PIB, atravessando tanto os governos tucanos quanto petistas, assim como a carga tributária, de modo a financiá-los. É possível notar isso pelo gráfico, assim como o efeito da má administração econômica de Dilma que levou a um tombo do superávit primário, comprometendo as contas públicas. É fundamental que a rigidez do Orçamento Geral da União (92% do gasto é de execução obrigatória, sem margem de manobra para o governo) seja reduzida através da aprovação da Desvinculação das Receitas da União (DRU)[6] em conjunto com um planejamento de médio prazo de expansão dos gastos públicos abaixo do crescimento do PIB, de modo a, pelo menos, estabilizar a relação dívida pública/PIB, um indicador tradicional de solvência do setor público, que vem subindo de maneira preocupante, já próximo de 70%.

O resultado é um crônico descompasso entre receitas e despesas que vem se revelando na forma de sucessivos déficits fiscais primários. Um importante fator para que isso se agrave é que a elasticidade da arrecadação tributária em relação a sua base (o PIB) vem caindo ao longo dos anos, tendo tido uma quebra estrutural após a crise financeira de 2008-9, o que significa que a União vem arrecadando cada vez menos para um mesmo crescimento da economia. A Receita Federal vinha obtendo um crescimento real anual ao redor de 4% em sua arrecadação, que foi revertido para uma queda de 2,8% em 2015, ampliada para 8,2% no primeiro trimestre de 2016. Isso decretou o fim do modelo de expansão dos gastos baseado na expansão indefinida da carga tributária, que já atingiu um patamar elevado para países em desenvolvimento e não tem mais espaço para se expandir sem se tornar prejudicial à atividade econômica.

Gráfico 4_Contas Públicas

Quaisquer soluções para a crise fiscal que envolvam a imposição de novos impostos apenas devem ser adotadas após a retirada de isenções tributárias improdutivas, e evitando-se impostos regressivos[7]. Ademais, a redução dos custos de compliance dos tributos é essencial, visto que a complexidade da malha tributária gera custos de peso morto para a economia, i.e. firmas têm altos custos apenas para pagar seus impostos. Mesmo assim, é possível que a reintrodução da CPMF[8] tenha que ser feita de modo a cobrir o rombo causado pela queda na arrecadação (com a mesma alíquota que tinha, a CPMF tem o potencial de arrecadar por volta de 1% do PIB, o que ajudaria a reduzir o déficit primário). Entretanto, tal majoração teria que ser revertida no médio prazo, quando a situação se estabilizar, pois ela tem seu peso repassado ao consumidor final, contribuindo para tornar a estrutura tributária ainda mais regressiva. Há aternativas e/ou complementos à CPMF que não são regressivos, tais como tributar a distribuição de dividendos e juros sobre capital próprio, federalizar e aumentar o imposto sobre transmissão de patrimônio[9], reformular o Imposto de Renda sobre a Pessoa Física com novas faixas e maiores alíquotas marginais, ou fazer o mesmo com as pessoas jurídicas (o imposto sobre o lucro, que no Brasil é baixo em comparações internacionais). Como objetivo mais distante estaria a federalização do ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços), unificando as alíquotas e os regimes de cobrança no destino, evitando guerras fiscais entre estados. Em suma, a agenda da justiça tributária é de fundamental importância para o Brasil: tornar o sistema mais progressivo e com menos regimes especiais.

Em relação às políticas sociais, sem dúvida esta recente institucionalização do papel ativo do governo na promoção do desenvolvimento socioeconômico representa uma saudável evolução, porém é preocupante que o governo ainda esteja claudicante no que se refere ao rigoroso acompanhamento de todas as suas políticas públicas, em termos de sopesar seus custos com seus benefícios – algo que também deveria ter sido feito nas bilionárias isenções e benefícios fiscais concedidos a diversas grandes empresas, o que contribuiu para aumentar o déficit fiscal[10]. Como exemplo, a focalização e a cobrança de condicionalidades do Bolsa Família tornam-no um programa essencial no combate à pobreza e à fome, devendo ser expandido em detrimento de programas de eficácia duvidosa, tais como a Renda Mensal Vitalícia e o Benefício de Prestação Continuada[11]. Em destaque, o fato de que tais programas são desvinculados de contribuição à Previdência Social e possuem eficácia duvidosa como mecanismo de inclusão social. Em suma, deverão ser priorizados políticas com externalidades tecnológicas e/ou sociais, que contribuam para o crescimento e para a redução da desigualdade.

Em relação à Previdência Social, seu crescente déficit – ao redor de R$85,818 bilhões (1,45% do PIB) e projetado um expressivo crescimento em 2016 para R$133,6 bilhões (2,14% do PIB) – constitui um grave problema fiscal, além de ser injustificado para um país com uma estrutura demográfica ainda jovem se comparada a países desenvolvidos com o mesmo gasto com Previdência como proporção do PIB que o Brasil (12%). Um ponto que precisa ser revisto a respeito dos pagamentos do INSS (Instituto Nacional do Seguro Social) é a instituição de idades mínimas de aposentadoria mais elevadas e independentes do tempo de contribuição – com regimes de transição para aqueles que se aposentaram com a lei anteriormente vigente. O fator previdenciário, longe de ser objeto de barganha entre pautas bombas impostas principalmente pela oposição no Congresso, deveria ser uma garantia de que o benefício concedido não seja o salário integral, pois não recursos para tal tipo de concessão de maneira universal. Somando isso à redução das pensões por morte que são indevidas, à extinção da pensão vitalícia de familiares de ex-militares e à redução de demais excessos, temos que será possível equilibrar as contas previdenciárias no longo prazo. A mensagem que se quer passar é que política social é extremamente importante e não pode ser feita à revelia da política fiscal, perigando colocar seu financiamento em risco.

Retomando o aspecto fiscal dos desafios, o que se consensuou chamar de dominância fiscal da economia brasileira constitui um sério problema nas contas públicas segundo o qual o Banco Central (BC) se vê impedido de reduzir a inflação através da política monetária, i.e. quando o BC sobe a taxa de juros, ao invés de a inflação se retrair, ela aumenta. A razão disso se encontra em dois fenômenos simultâneos. Primeiramente, os juros maiores deprimem a economia, que é a base tributária, da qual vêm todos os impostos, logo uma economia em contração reduz a arrecadação tributária, ampliando o déficit fiscal. Em segundo lugar, uma taxa de juros maior leva o governo federal a arcar com uma crescente despesa de juros da dívida pública (cerca de 8% do PIB em 2015), levando a um significativo deslocamento de recursos do Orçamento para esta improdutiva rubrica – importante destacar que, apesar de improdutiva, o pagamento de juros da dívida não pode ser cancelado sob pena de por o país em uma moratória que o jogaria em uma espiral recessiva ainda mais periogosa. Logo, uma possível solução para este dilema é a redução da inflação através da desindexação da economia, uma vez que quando todos os contratos (e.g. aluguel, salários) ficam atrelados à inflação, todos os choques sobre ela acabam se propagando ao longo do tempo, tornando seu combate uma tarefa dificílima. Com o agravamento da recessão, a inflação acumulada em 12 meses já mostra sinais de que está começando a cair, o que poderá permitir, em um futuro próximo, o BC a baixar os juros de modo a reativar os investimentos produtivos e a aliviar os gastos com os juros da dívida, impedindo a escalada da relação dívida pública/PIB, e revertendo o ciclo vicioso.

Uma condição importante do necessário ajuste fiscal que se impõe é que a área de infraestrutura seja poupada e não seja usada como variável de ajuste – assim como a área social, que mesmo assim precisa ser reformulada –, com os investimentos públicos sendo descontados da meta de superávit primário. A razão disso é que tais investimentos têm um forte multiplicador sobre a renda, sendo um estímulo tanto no curto prazo, por meio de aumentos na taxa de investimento (e, portanto, na demanda agregada), quanto no longo prazo, por meio de expansão da capacidade produtiva (a oferta agregada). Ou seja, o potencial efeito de piora das contas públicas no curto prazo seria revertido no médio prazo pelo efeito sobre o crescimento – portanto sobre a arrecadação – dos investimentos públicos.

Em resumo, o Brasil enfrenta uma grave crise que necessita de duras medidas de modo a reverter o cenário. Há muito por fazer a curto e a médio prazo, marcadamente reequilibrar as receitas do governo com as demandas por gastos e proteção social em diversos setores. A repriorização de gastos dentro do Orçamento é imperativa, de modo a privilegiar aqueles programas com maiores retornos sociais e econômicos. Consequentemente, é crucial que o país consiga travar um grande acordo político em torno de reformas fiscais e previdenciárias, ao menos para impedir que a bomba fiscal exploda, para depois se dedicar a outras reformas macroeconômicas (cujo tom tem sido demasiado errático e ad hoc) e à inevitável reforma do sistema político. É importante ressaltar que a retomada do crescimento é não apenas um fim, mas um meio para que o ajuste fiscal tenha seu lado de corte de despesas suavizado, assim como o lado de incremento das receitas viabilizado mais facilmente. Sem sebastianismos, sem arroubos moralistas à procura de um salvador da pátria; o caminho é através de uma gradual e consistente construção de uma política macroeconômica mais estável e mais igualitária, amparada por um verdadeiro projeto de desenvolvimento de longo prazo e por instituições políticas sólidas e mais inclusivas.

André Castro é economista (FEA-USP), com pós-graduação no Birkbeck College-University of London e MSc Globalisation and Development (University of Manchester). Trabalha no Ministry of Finance, Planning and Economic Development de Uganda (ODI Fellowship Scheme).

Notas:

[1] A soma de todos os bens finais, i.e. líquidos de insumos e bens intermediários, produzidos por um economia em um determinado período.

[2] Ao redor de 8% de queda do PIB e mais de 10% do PIB per capita no acumulado em 2015 e 2016.

[3] Relação entre a média ponderada por valor na pauta dos preços de exportação e de importação de uma economia.

[4] A FBKF caiu em 2014 (-4,5%) e de novo em 2015 (-14,1%), após um período de magro crescimento.

[5] A taxa de investimento nada mais é do que a variação no tempo do estoque de capital, logo após sucessivos períodos de taxa de investimento negativa, temos que o estoque de capital começa a ser reduzido.

[6] É importante destacar que os recursos destinados à saúde e à educação não deveriam ser desvinculados, sob pena de retrocessos sociais.

[7] Um imposto é regressivo quando as classes mais pobres pagam mais tributos do que as classes mais ricas, como proporção de sua renda.

[8] A Contribuição Provisória sobre Movimentações Financeiras tinha uma alíquota de 0,38% em 2007, quando foi abolida pelo Congresso, aplicável a todas as transações financeiras, portanto é de fácil arrecadação, isenta de sonegação.

[9] O ITCMD (Imposto de Transmissão Causa Mortis e Doação) éde cobrança estadual e possui alíquotas baixas em comparações internacionais, variando de 2% a 8%.

[10] É importante frisar que há uma grande diferença entre isenções de IRPJ, IPI, CSLL/Cofins, por exemplo, e a desoneração das exportações, por meio do Reintegra, assim como a desoneração da folha de pagamento de funcionários, sendo estes dois últimos importantes em termos de melhoria da eficiência.

[11] Pagamento mensal de um salário mínimo a idosos com mais de 65 anos de idade e a pessoas portadoras de deficiência, de qualquer idade, que comprovem ter renda per capita inferior a 1/4 de salário mínimo.

Tags:, , , ,

Categorias: Base, Economia

Conecte-se

Assine nosso feed RSS e nossos perfis sociais para receber atualizações.

Nenhum comentário ainda.

Comente

Preencha os seus dados abaixo ou clique em um ícone para log in:

Logotipo do WordPress.com

Você está comentando utilizando sua conta WordPress.com. Sair / Alterar )

Imagem do Twitter

Você está comentando utilizando sua conta Twitter. Sair / Alterar )

Foto do Facebook

Você está comentando utilizando sua conta Facebook. Sair / Alterar )

Foto do Google+

Você está comentando utilizando sua conta Google+. Sair / Alterar )

Conectando a %s

%d blogueiros gostam disto: