A necessária retomada de investimentos em infraestrutura

Por Mariam Tchepurnaya Daychoum*

O investimento público em infraestrutura de transportes no Brasil[1] vivenciou um significativo crescimento a partir do ano de 2002, perdurando até 2010. Entretanto, desde então, está estabilizado, o que é no mínimo indesejável, se não preocupante.

Tal setor é de suma importância para a economia de um país, visto sua função de conector das cadeias produtivas, tanto para suprimento do mercado interno, quanto para fins de exportação. Além desse aspecto, o transporte constitui um custo nas relações de produção, consumo e circulação. Sua essencialidade reporta, então, a modelos de investimento em infraestrutura amplamente subsidiados por recursos públicos, merecendo destaque o auxílio que tal forma de investimento pode exercer no processo de crescimento do PIB. Apesar dos esforços do Governo Federal para aumentar os investimentos em infraestrutura de transportes, com o lançamento de programas de concessões e PPPs, o setor ainda é bastante problemático no Brasil e constitui um dos principais entraves à competitividade internacional, fortalecimento dos mercados internos e até mesmo integração regional. O País investe pouco quando comparado a outros países em desenvolvimento. Dados dos IPEA constataram que, em 2010, foi investido apenas 0,7% do PIB em infraestrutura de transportes[2]. Em 2013, com variação real em relação ao ano de 2010, o investimento público caiu 31,6% [3].

Segundo o Banco Mundial (2007), o maior investimento em infraestrutura, tanto para manutenção do que já existe quanto para construção de novos recursos, resultaria em maior crescimento, devendo a taxa de investimento público no Brasil atingir o patamar de 5% do PIB. Isso porque os setores de infraestrutura têm um efeito multiplicador sobre o PIB, especialmente no longo prazo, apresentando resultados mais significativos nos setores de energia e transporte. Em contrapartida, a ineficiência nos serviços prestados por estes setores teriam um impacto negativo sobre a produtividade e competitividade, que não pode ser desconsiderado[4].

Esse investimento pode ser de natureza pública, privada ou mista. A importância do investimento público, contudo, reside na sua índole indutora de ciclos de crescimento econômico. O investimento público não é apenas um componente da demanda agregada, tendo um efeito significativo na expansão da capacidade instalada da indústria e, portanto, da oferta agregada[5]. Esse efeito indutor do gasto público pode ser ainda mais significativo em economias emergentes, já que estas contam com certa carência em infraestrutura.

A evolução do investimento público no Brasil, entre 2002 e 2013 pode ser vista no gráfico abaixo. Observe que após um grande aumento até 2010, o setor enfrentou situação de queda e, atualmente, tenta se recuperar, mas sem grandes expressões.

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Nota-se a predominância do modal rodoviário. Em tempos onde o foco deve ser a multimodalidade, dado os ganhos de escala e eficiência, é fundamental o investimento nos outros meios, especialmente o ferroviário e hidroviário, contudo, sem implicar na obsolescência do modal rodoviário. É necessário cobrir o déficit nos outros modos em relação ao modal rodoviário, para que a intermodalidade seja realmente efetiva.

Vejamos, agora, a razão entre o investimento público no setor e o PIB. Assim como o investimento total, houve um período de ascensão entre 2003 e 2010, quando passou a cair.

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O Fórum Econômico Mundial apresentou neste ano seu índice de competitividade 2014 – 2015, no qual o Brasil ocupa a 57ª posição, dentre os 144 países considerados, estando atrás dos parceiros dos BRICs, China, Rússia e África do Sul. Além disso, o relatório identificou uma inflexão da competitividade brasileira a partir de 2012. Apontou que o Brasil caiu uma posição no ranking, sendo o declínio fruto da dificuldade de superar sua persistente fraqueza em infraestrutura de transportes, assim como da perceptível deterioração das funções exercidas pelas instituições. Outros aspectos apontados foram o fraco desempenho macroeconômico do ano e as falhas no sistema educacional, que previnem a expansão da oferta de mão-de-obra especializada.

A perda de competitividade pelo país também foi apontada pelo Banco Mundial no Logistics Performance Index – LPI 2014[6], no qual o Brasil ocupa a posição nº 65[7] dentre 160 países, tendo caído significativamente em relação ao ano de 2012, quando ocupava a posição nº 45, dentre 155 países[8]. Um dos fatores analisados pelo Banco Mundial para produção do LPI é justamente a qualidade da infraestrutura de comércio e transporte. Quando apresentado de forma decomposta, o índice mostra que em relação à infraestrutura, a queda foi ainda maior: em 2012 o Brasil ocupava a posição nº 46 e hoje ocupa a posição nº 54.

Além disso, um relatório da McKinsey de dezembro de 2013[9] mostra que o estoque de infraestrutura (geral, não apenas transporte) no Brasil está em cerca de 50% do PIB, enquanto que a média mundial é de 71%.

Sobre o tema, em 2013, Broyer & Gareis[10] demonstraram que o investimento em infraestrutura tem impacto no PIB no curto, médio e longo prazo. Sendo maior no longo prazo. Analisando o fracasso das medidas de austeridade na Europa, os autores advogam o investimento em infraestrutura como opção, visto que podem gerar grandes retornos com efeitos positivos e amplos no desempenho econômico, especialmente em situações de crise.

Os cálculos dos autores demonstraram que um único euro investido em infraestrutura de transportes em um dos quatro maiores países da Zona do Euro (França, Alemanha, Itália e Espanha) tem o potencial de agregar ao PIB 14 euros. Adicionalmente, como o aumento da geração de riquezas importa em elevação das receitas fiscais ao longo do tempo, esse é um investimento que tem a possibilidade de pagar por si no longo prazo.

Identifica-se, ainda, que o aumento do investimento público em infraestrutura de transportes, naqueles quatro países, esteve associado ao aumento da produção, do investimento privado e da geração de empregos. Explica também que tais resultados não são temporários, havendo uma considerável elasticidade dos benefícios no tempo, com impactos significativos no PIB, especialmente em períodos recessivos. Dessa forma, mostraram o efeito multiplicador do PIB em relação ao investimento em transporte.

Ainda, em outubro deste ano, o FMI publicou o Relatório ‘World Economic Outlook: legacies, clouds, uncertainties’ cujo terceiro capítulo, intitulado ‘An infrastructure push? The macroeconomic effects of public investment.’, também defende o investimento público em infraestrutura[11].

Aponta que, mesmo após cinco anos da crise financeira, a recuperação mundial caminha, entretanto timidamente. Já em relação às economias emergentes, apresenta a natureza persistente da desaceleração e sugere a atuação de fatores estruturais, destacando a inadequada situação que se encontra a infraestrutura desses países.

As principais evidências que o FMI chegou nesse capítulo foram as de que o estoque público em infraestrutura, como parte da produção, diminuiu significativamente nas últimas três décadas no mundo, e que nos países emergentes a provisão de infraestrutura per capita ainda é uma pequena fração quando comparada com a dos países desenvolvidos.

O FMI ressalta que o acréscimo no investimento público possibilitaria o aumento da produção, no curto e longo prazo. Mas destaca que tais efeitos podem variar de país a país, dados alguns fatores como, por exemplo, a eficiência do investimento público.  Quando essa eficiência é relativamente baixa, restam prejudicadas as etapas de seleção e execução de projetos, e, assim, apenas uma fração do investimento será convertida em capital produtivo. É uma ineficiência que pode limitar os ganhos esperados no longo prazo. Portanto, não basta aumentar o volume do investimento público em infraestrutura, há que se investir, também, na capacidade do Estado de elaborar e executar seus projetos.

Os pontos levantados pelo FMI são muito relevantes para a questão do setor de transportes brasileiro. Conforme pode ser observado na tabela a seguir, o principal gargalo dos investimentos nacionais em infraestrutura de transportes não reside na escassez de recursos, mas no atraso e/ou não execução do orçamento disponibilizado. Observe a diferença entre os recursos disponíveis, em contraste com o investimento realizado.

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Importante implicação dessa carência de capacidade para investir é o grande número de projetos paralisados pelo TCU, em virtude de irregularidades. Uma possível resposta às baixas taxas de investimento é a carência de planejamento estratégico, por parte do Poder Público. É possível questionar se tal incapacidade seja uma herança da década de 90, quando com as privatizações o governo deixou de se envolver em grandes projetos de investimento direto, esquecendo-se de aprimorar e investir nessas capacidades. Por outro lado, também é possível questionar em que medida os desejos políticos estão interferindo nas funções do Estado como, por exemplo, em situações de relativização da independência das Agências Reguladoras.

A partir desse diagnóstico, coloca-se que o Brasil tem a tarefa de aumentar o investimento público direto em transportes, mas, para isso, precisará antes investir na capacitação para a execução destes investimentos. Por fim, é possível colocar a filosófica questão sobre o real papel a ser desempenhado pelo Estado e seus governos no âmbito econômico.

—-

*Formada em direito pela Fundação Getulio Vargas do Rio de Janeiro, mestranda em Políticas Públicas, Estratégia e Desenvolvimento pelo Instituto de Economia da UFRJ.

[1] Conforme poderá ser observado no teor do texto, quando se fala em infraestrutura de transporte está se referindo aos modos rodoviário, ferroviária, aquaviário e aéreo.

[2] IPEA. Brasil em desenvolvimento 2011: Estado, planejamento e políticas públicas. Brasília: IPEA, 2012, vol. 1. p. 123 Disponível em:

http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/livros/livros/livro_brasil_desenvolvimento2011_vol01.pdf Acesso em: 29.10.2014.

[3] Disponível em: http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2014/08/1508548-investimento-publico-empaca-no-pais.shtml Acesso em: 29.10.2014.

[4] BANCO MUNDIAL. Como revitalizar os investimentos em infra-estrutura no Brasil: políticas públicas para melhor participação do setor privado. Vol. I: relatório principal. 2007. Disponível em: http://siteresources.worldbank.org/INTLACBRAZILINPOR/Resources/Como_Revitalizar_Investimentos_Infra_PORv1.pdf Acesso em: 29.10.2014

[5] Todavia é preciso considerar a variável tributação, que também é relevante par a decisão de investimento do setor privado.

[6]WORLD BANK. (2014) Connecting to Compete: trade logistics in the global economy: the logistics performance index and its indicators. Disponível em:

http://www.worldbank.org/content/dam/Worldbank/document/Trade/LPI2014.pdf Acesso em: 12.09.2014

[7]Os 10 países com melhor performance, apontados pelo índice de 2014, são: 1. Alemanha; 2. Holanda; 3. Bélgica; 4. Inglaterra; 5. Singapura; 6. Suécia; 7. Noruega; 8. Luxemburgo; 9. Estados Unidos; e 10. Japão.

[8]WORLD BANK. (2012) Connecting to Compete: trade logistics in the global economy: the logistics performance index and its indicators. Disponível em:

http://siteresources.worldbank.org/TRADE/Resources/239070-1336654966193/LPI_2012_final.pdf Acesso em: 12.09.2014.

[9] McKinsey & Company. O Ambiente Empresarial no Brasil: Reflexões sobre a transformação nos últimos 25 anos e questões para a próxima década. dez./2013.

[10] BROYER, Sylvain; GAREIS, Johannes. Investing for growth: Is public investment in infrastructure the key to Europe’s deficit crises? Infrastructure Journal, 02.05.2013.

[11] Interessantes comentários sobre esse relatório podem ser encontrados emBELLUZZO, Luiz Gonzaga. As palavras e as coisas do FMI. Valor Econômico, 07.10.2014. Disponível em: http://www.valor.com.br/opiniao/3724796/palavras-e-coisas-do-fmie PINHEIRO, Armando Castelar. Sem almoço grátis na infraestrutura. Valor Econômico, 07.11.2014 Disponível em: http://www.valor.com.br/opiniao/3770650/sem-almoco-gratis-na-infraestrutura Acesso em: 10.11.2014.

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Categorias: Cidades, Economia, Política, Sociedade

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