Independência de quem e para quem?

Por André Bueno Rezende de Castro*

 

“O quadro é de recessão que precede uma crise interna, e assim o tão necessário ajuste é realizado”.

Luiz Carlos Bresser Pereira, ex-Ministro da Fazenda (gestão Sarney) e professor de Economia da FGV-SP

“Eu considero que o Banco Central tem autonomia para colocar os juros onde ele achar necessário, apesar de todo o ruído recente sobre isso, durante o governo da Presidenta Dilma, o Banco Central teve autonomia para administrar os juros e eu não o considero heterodoxo”, Nelson Barbosa, ex-Secretário Executivo do Ministério da Fazenda (2011-2013) e professor de Economia da FGV-SP

É ponto pacífico que é desejo de todo governo obter a menor inflação possível, com os menores custos possíveis para os níveis de emprego e de crescimento econômico. Esses são objetivos comuns aos formuladores da política macroeconômica, porém certamente não há concordância sobre os meios necessários para atingir tais fins. Primeiramente, pressupõe-se o princípio de que a maneira civilizada de gerir o conflito distributivo e proteger os mais pobres é uma combinação progressiva de políticas sociais e fiscais que direcionam a arrecadação tributária em transferências e serviços públicos. Uma vez dito isso e considerando que a inflação é um fenômeno majoritariamente monetário, porém com componentes fiscais e de estrutura de custos de produção, seu combate nunca poderá ser travado com sucesso em apenas um front. E é aí que se insere o debate sobre o papel do Banco Central (BC).

O Banco Central atua como uma agência reguladora do Sistema Financeiro Nacional (Lei nº 4.595/64) porque é uma entidade técnica, com quadros especializados no mercado que regula, contratados com o máximo possível de isenção e neutralidade em relação aos quadros políticos que comandam o governo. Como agência, o BC tem o poder de baixar normas reguladoras e aplicá-las ao setor, atuando como uma espécie de poder Legislativo e Judiciário do setor financeiro. Para que uma agência reguladora funcione a contento, é necessário que haja autonomia frente aos políticos e independência frente ao setor regulado. Caso contrário, há risco de captura da agência reguladora pelo grupo de interesse mais forte naquilo que é a tarefa do BC: a elaboração e a aplicação de normas e leis. O problema, como veremos, é que os críticos da falta de “autonomia/independência” do BC tendem apenas a se preocupar com a parte política da questão. Não é de se surpreender que os críticos sejam justamente esse grupo de interesse principal: o mercado financeiro, leia-se, bancos comerciais, bancos de investimento e corretoras de valores. A seguir, cabe separar dois termos que são erroneamente usados como sinônimos, quando na verdade designam aspectos diferentes, ainda que complementares, da atuação da autoridade monetária.

A autonomia do Banco Central[1] diz respeito ao seu desenho institucional, ou seja, como é sua estruturação burocrática. No caso, além da periodização da divulgação de relatórios e da realização de audiências no Congresso Nacional, o modelo incluiria a nomeação da presidência e das diretorias pela Presidência da República passando pela aprovação por maioria simples do Congresso Nacional (como é feito hoje em dia no Brasil). Poder-se-ia pensar na nomeação a partir de uma lista de caráter sugestivo e previamente elaborada pelos Ministérios da Fazenda e do Planejamento junto ao mercado financeiro, o que diminuiria os atritos entre governo e mercado, porém manteria a decisão final nas mãos daqueles que foram eleitos pelo mandato popular. A demissão da diretoria e/ou da presidência do BC, por parte da Presidência da República, teria que novamente passar pela aprovação do Congresso. Claro que se espera dos parlamentares uma sabatina das indicações e demissões de maneira criteriosa e efetiva, e não apenas como uma mera validação pro forma de decisão tomada por outra instância. Por fim, os mandatos do BC seriam pré-fixados por tempo determinado e sua atuação seria fiscalizada de perto por órgãos de controle como o TCU (Tribunal de Contas da União) e a CGU (Controladoria Geral da União). Esta autonomia daria uma maior accountability da autarquia federal perante o governo e o povo.

Quanto à independência do BC[2], ela se refere à independência da política monetária que ele vier a adotar em relação à política econômica adotada pelo governo. Isto é, não importa qual seja o governo no poder, o BC continuará adotando uma determinada política de proteção do valor da moeda e, no contexto atual, claramente esta política teria um viés ortodoxo, de priorização da redução da inflação (e de sua meta também) mesmo que haja custos altos para em termos de desemprego e menor crescimento econômico. Deve-se considerar que a velocidade de convergência da taxa de inflação para a meta envolve cálculo e sopesamento dos custos sociais de curto prazo envolvidos neste processo. Portanto, esta visão da independência do BC como absolutamente essencial (e muitas vezes se confundindo com autonomia) em nada contribui para a democracia, uma vez que um governo, eleito pela maioria do povo, deve ter a prerrogativa de adotar a política econômica que foi validada pelas urnas. Caso o Banco Central seja blindado do mandato popular pelos interesses do mercado financeiro (a ortodoxia liberal), teríamos uma situação de anormalidade democrática na qual haveria a captura de uma agência reguladora. Isso naturalmente ocorre porque há grande facilidade deste grupo de interesse de se organizar perante aos altíssimos custos de transação do público em geral, difuso por natureza, de se organizar. Cabe a agencia representá-lo seguindo o interesse nacional em oposição aos interesses financeiros.

Outro aspecto importante da independência do BC são os custos impostos tanto ao combate à inflação quanto à eficácia da política econômica caso o governo adote uma determinada política fiscal e industrial e a autoridade monetária – independente aos moldes neoliberais – siga implementando uma política monetária ortodoxa e uma política cambial estritamente liberal (sem nenhuma meta de taxa de câmbio ou objetivo de redução da volatilidade cambial). Como nos ensinou Sargent e Wallace, o valor presente do estoque da dívida pública bruta é igual à soma dos valores presentes dos superávits fiscais do governo mais a senhoriagem do BC, sendo que esta última é nada mais que a receita do Banco Central obtida pela impressão de moeda que, se emitida acima do crescimento da economia, gerará pressões inflacionárias.

Trocando em miúdos, se não houver coordenação entre a política monetária e a fiscal, o custo do combate à inflação será maior, inclusive potencialmente neutralizando o impacto no produto[3] de determinada expansão ou redução fiscal. Se o BC decidir subir os juros, ao passo que o Ministério da Fazenda não colaborar com a geração de superávits fiscais, o impacto da política monetária será maior, exigindo-se um aumento maior ainda nos juros, o que prejudicaria os investimentos e o crescimento econômico. Ademais, se houver esta independência do BC o governo ficará impedido de determinar a taxa de câmbio; não é o objetivo deste artigo discutir se o ideal é a adoção de câmbio fixo, em bandas ou livre, o que importa é que o governo democraticamente eleito possa optar pelo curso de política econômica pelo qual foi eleito.

A autonomia impedirá que o Planalto ameace com demissão a diretoria e o presidente do Banco Central caso este se recuse a servir a agenda eleitoral do governo ao, por exemplo, promover uma expansão monetária alguns meses antes das eleições, de modo a promover um crescimento econômico de curto prazo que poderia vir a favorecer o incumbente.

Outra medida importante que cabe ao BC é o fortalecimento e o desenvolvimento do setor financeiro, uma vez que a meta de inflação só será cumprida se o canal de transmissão da política monetária, que é a taxa de juros, for efetivo.

Já a recuperação da credibilidade do Banco Central, entendida como o principal ativo de um banqueiro central, é fundamental para que os agentes privados (empresas, consumidores, bancos, etc.) possam ancorar suas expectativas de inflação na meta do BC, o que garantirá uma maior previsibilidade ao ambiente de negócios. E isso se deve à própria definição de credibilidade: os agentes acreditarem que as metas anunciadas pela autoridade monetária serão cumpridas e, portanto, agirão em conformidade com isso, em uma espécie de profecia autorrealizável. Quando há escassez de credibilidade, ocorre que o custo de desinflação se torna maior (para se atingir determinada taxa de inflação é necessária uma elevação maior nos juros), justamente porque as expectativas inflacionárias ficam desancoradas, isto é, não consistentes com a meta definida. Para que haja credibilidade, a autonomia de quem formula a política monetária é essencial. E, claro, a construção da credibilidade sempre será uma tarefa hercúlea em comparação com a rapidez com a qual ela pode se esvair.

O debate sobre o Banco Central é carregado de ideologia e não teria como ser diferente. O ideal é que se adote o mais rápido possível a autonomia descrita acima à autoridade monetária, junto com a reafirmação do pacto de defesa do valor da moeda. No entanto, assim como é cego constranger o BC a uma determinada política monetária, também é contraproducente perseguir a meta de inflação desassociada de metas, ainda que implícitas, de nível de emprego e crescimento do PIB[4]; podendo haver mais flexibilidade para o segundo, devido a choques externos conjunturais, como o caso da recente Grande Recessão. O fundamental é que o emprego e o poder de compra do trabalhador sejam conjuntamente mantidos, em um ambiente de controle inflacionário. Garantindo isso, o caminho para o crescimento econômico sustentado será menos tortuoso.

[1] Também pode ser interpretada como independência operacional.

[2] A outra visão de independência diz respeito à definição da meta de inflação pelo BC, porém é consenso que ela seja definida junto ao governo (no caso do Brasil, o Conselho Monetário Nacional) para que haja maior compromisso governamental e maior coordenação com a política fiscal, além de representar maior legitimidade política.

[3] Aqui entendido como o Produto Interno Bruto (PIB) da economia.

[4] Aqui assumimos que o trade-off entre a variação da inflação e a variação do desemprego, apesar de inexistente no longo prazo, se manifesta no curto e no médio prazo na curva de Phillips.

*André Bueno Rezende de Castro é economista pela Universidade de São Paulo (FEA-USP), pós-graduado em Economia pelo Birkbeck College da University of London e mestrando no MSc Globalisation and Development da University of Manchester.

Tags:, , , , , ,

Categorias: Economia

Conecte-se

Assine nosso feed RSS e nossos perfis sociais para receber atualizações.

Nenhum comentário ainda.

Comente

Preencha os seus dados abaixo ou clique em um ícone para log in:

Logotipo do WordPress.com

Você está comentando utilizando sua conta WordPress.com. Sair / Alterar )

Imagem do Twitter

Você está comentando utilizando sua conta Twitter. Sair / Alterar )

Foto do Facebook

Você está comentando utilizando sua conta Facebook. Sair / Alterar )

Foto do Google+

Você está comentando utilizando sua conta Google+. Sair / Alterar )

Conectando a %s

%d blogueiros gostam disto: