Como se combate a corrupção? O caso do município de São Paulo

Combate à corrupção, um longo caminho (Foto: Leonardo Pallota)

Por Telma Hoyler*

Corrupção é um termo mencionado com ainda mais voracidade em períodos eleitorais, servindo muitas vezes como recurso de destruição ao candidato de partido adversário. Desde que não tome conta da cena política e substitua discussões substantivas e programáticas, é bom que seja assim. Sinal de que estamos nos importando (avalio que de modo crescente) com a integridade da coisa pública. O aparente consenso em torno do combate à corrupção, contudo, se dissipa na operacionalização dessa empreitada. Esta faceta operacional do tema é, contudo, pouco abordada, pois a disputa em torno de como efetivar o combate à corrupção ocorre no cotidiano prosaico dos governos, no qual em geral as manchetes de jornais não alcançam. Isso acaba deixando o cidadão pouco ciente das decisões e negociações necessárias e dos embates sobre as formas de combatê-la.

De modo a evidenciar que há menos consensos em torno do combate à corrupção do que julga a vã filosofia, vou me ater à experiência da recém-criada Controladoria Geral do Município de São Paulo (CGM). Pelo momento político em que se encontra, a análise desse órgão ajuda a refletir se corrupção se combate sem o Estado ou se ao negar o seu fortalecimento, com escusas moralizantes e de eficiência (mal calculada) estaríamos, na verdade, jogando o fora o bebê junto com a água do banho.

Dentre as competências atribuídas à CGM quando de sua criação em 2013,[i] está a promoção da integridade das instituições públicas, a prevenção e combate à corrupção e o incremento da transparência e do controle social no âmbito da administração municipal. Para ser efetiva, qualquer burocracia que nasce, para além das competências definidas, precisa ter um número adequado de pessoas para operá-las. Por esse motivo, em junho desse ano, o prefeito Haddad encaminhou à Câmara Municipal de São Paulo um Projeto de Lei (PL01-00311/2014) propondo a criação de um Quadro dos Profissionais de Gestão Governamental com trezentos cargos para a carreira de Auditor Municipal de Controle Interno e quinhentos para a carreira de Analista de Políticas Públicas e Gestão Governamental, a serem geridos, respectivamente, pela Controladoria Geral do Município e pela Secretaria Municipal de Planejamento, Orçamento e Gestão. Ambas as carreiras são de provimento efetivo. Até a publicação deste artigo, o PL se encontra parado na comissão de constituição e justiça da Câmara Municipal de São Paulo, sem indícios de como tramitará ou se será aprovado.

Em que pese um possível erro estratégico em incluir num mesmo projeto de lei ambas as carreiras, no fundo trata-se de uma mesma discussão, que é a de construção de capacidade estatal para efetivar propostas defendidas pelo governo. Em geral, o tema da construção de capacidade estatal é abordado como um motivo para as mudanças que a sucedem e só raramente a discutimos como variável dependente, em que seria explicada por outros fatores, como o interesse político, entendido como a motivação em fazer uma negociação ou implementar uma ação no âmbito estatal.

Farei aqui uma análise mais detida da criação da carreira de auditor, pois a esse respeito difundiram-se algumas informações pouco esclarecedoras. A proposta foi condenada pela oposição na Câmara por ser “reles empreguismo”[ii] e, ainda, um modo de colocar “a companheirada no poder”. Junto a isso, difundiu-se erroneamente a ideia de que o Tribunal de Contas do Município (TCM) já realiza o trabalho de auditoria, dispensando a CGM da função. O vereador e recém-eleito deputado federal Floriano Pesaro (PSDB) fez declarações públicas de que em vez de contratar funcionários de carreira, a prefeitura poderia lançar mão de parcerias com fundações e universidades. As declarações feitas equivocam-se em alguns pontos, dos quais seleciono dois: (1) controle interno não é o mesmo que controle externo e (2) a terceirização de serviços de auditoria não elimina a necessidade do controle interno; ao contrário, demandaria a fiscalização de um número maior de contratos, motivo pelo qual a necessidade de construção de capacidade estatal seguiria sendo necessária.

 

Controles da Administração Pública

As formas de controle sobre a administração pública diferem quanto à origem. Enquanto a CGM exerce sobre o Poder Executivo o controle interno, que é aquele conduzido pela entidade, poder ou órgão responsável sobre a atividade no âmbito de sua própria estrutura, o TCM faz o controle externo, aquele que é realizado por órgão estranho à administração responsável pelo ato controlado.

A propagação dessa confusão tem raízes políticas, mas não espanta que a ideia seja amplamente disseminada, uma vez que a discussão sobre o fortalecimento de órgãos de controle interno é recente no Brasil. Indicador disso é que apenas em 2007 foi formalmente criado o Conselho Nacional de Controle Interno (CONACI), composto por representantes de órgãos de controle interno em todo país. Atualmente, 24 capitais contam com órgãos de controle interno e, ainda assim, muitos não são efetivos, uma vez que o poder de implementar ações que promovam a transparência, o combate à corrupção e a prevenção no mau uso do recurso público está relacionado a pelo menos três fatores:(1) à diminuição da resistência interna na burocracia do Executivo, (2) ao interesse político do prefeito e (3) às negociações com o Legislativo.

Para entender o primeiro ponto, basta imaginar que funcionários efetivos que há 30 anos fazem o mesmo processo do mesmo modo, agora terão que reformulá-los por conta da ingerência de um órgão novo, que propõe novos modos – ou um primeiro modo em muitos casos – de se observar a efetividade da ação pública e a transparência. Assim, para que a CGM consiga atuar, é preciso reduzir a resistência organizacional. Nesse caso, a variável (2) interesse político, por sua vez, significa um prefeito disposto a adotar medidas de combate gradual à corrupção e promoção da transparência mesmo diante do risco de descoberta de corrupção no seu governo (de funcionários que estão lá há anos, mas a notícia que ganha espaço nas manchetes sugere que a corrupção está atrelada ao governo em que foi descoberta). Outro risco a ser enfrentado pelo interesse político é o de promover a ampla divulgação de contratos, bases de dados e outros documentos que ainda demandam muitos aprimoramentos, dado o próprio histórico como vinham sendo construídos. A variável (3), referente às negociações com o Legislativo, significa que para aprovar um ordenamento infraconstitucional que torne efetiva a atuação da CGM, recorre-se às alianças e coalizões.

Em São Paulo, teve grande impacto sobre a eleição de Haddad sua promessa de campanha de combater a corrupção, inclusive para distanciar-se politicamente do mensalão, pelo qual diversos membros do seu partido estavam sendo investigados naquele momento. A criação da CGM é fruto desse esforço. Por ser amparada em interesse político, nesse um ano e meio de existência, dentre os resultados apresentados pelo órgão[iii], vale a pena destacar o fortalecimento das atividades de Ouvidoria, o posicionamento de São Paulo como município que melhor atende à Lei de Acesso à Informação[iv], a detecção da Máfia dos Fiscais de ISS (comentarei adiante) e a implantação do Sistema de Registro de Bens dos Agentes Públicos, que permite o acompanhamento da evolução patrimonial dos servidores públicos.[v] Isso tudo foi feito no âmbito do controle interno.

Ao TCM, que realiza o controle externo, compete, por sua vez, a fiscalização e o controle das receitas e das despesas do município e julgamento das contas da Câmara Municipal e órgãos da administração indireta (como COHAB, Hospital do Servidor Público Municipal, SPurbanismo, dentre outras). Quando analisa as contas do Chefe do Poder Executivo, emite parecer técnico e compete à Câmara Municipal julgá-lo. Além da diferença de origem, o escopo de atuação dos órgãos é distinto, limitando-se o TCM julgar a regularidade das contas públicas, enquanto a CGM atua também de modo a promover melhores controles, prevenindo atos que causem dano à coisa pública. Isso significa promover a aplicação de instrumentos que não apenas garantam o cumprimento à Lei de Responsabilidade Fiscal (esta, contemplada na auditoria do TCM), como também a efetividade do gasto, a fiscalização dos contratos de gestão, o cumprimento de programas e metas, a continuidade dos processos de gestão da coisa pública no tempo.

Sobre a diferença entre ambos os órgãos, há que se considerar ainda a forma de composição. A organização Transparência Brasil publicou recentemente um relatório[vi]sobre a vida pregressa dos 238 integrantes dos 34 Tribunais de Contas do país (entre os TC da União, dos estados e municípios). O resultado do levantamento mostra que dois terços dos integrantes são nomeados pelo Legislativo e um terço pelo Executivo. Enquanto a atratividade financeira é grande, os requisitos necessários para ocupar o cargo de um agente do TCM são pouco expressivos. Para acessar o cargo, a Constituição de 1988 elenca como qualificações necessárias a esses agentes aspectos formais (idade mínima) e de difícil verificação como “idoneidade moral”, “reputação ilibada” e “notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública”. Em geral, o salário é de R$ 26.500, além de gratificações, auxílio-alimentação, prerrogativa de nomear funcionários comissionados e vitaliciedade no cargo (com aposentadoria compulsória aos 70 anos). Resulta que, conforme contabilizado pelo estudo, de cada dez conselheiros, seis são ex-políticos, dois sofrem processos na Justiça (inclusive por homicídio) ou nos próprios Tribunais de Contas e 1,5 é parente de algum político local. É no sentido de evitar esse forte viés para indicações que neutralizem o papel fiscalizatório desses órgãos que a carreira de auditor concursada foi proposta. Não pretendo aqui fazer uma nota de repúdio aos Tribunais de Contas, senão localizá-los no seu devido lugar na estrutura de poder. A discussão sobre como preencher esse órgão fica para outra oportunidade.

Na ponta do lápis

Alguns dados: atualmente, a Prefeitura Municipal de São Paulo conta com 4.200 contratos de gestão vigentes, que somam aproximadamente R$ 33 bilhões; emprega 140 mil funcionários, distribuídos em 5.725 diferentes tipos de estrutura hierárquica, que são remunerados por um sistema que inclui 408 tipos diferentes de rubricas de folha de pagamento (gratificações, descontos etc.). Existem apenas 22 contadores para auditar a conformidade, por exemplo, desses aspectos.[vii] A substituição da execução direta de serviços por contratos terceirizados, ainda que fosse comprovada como via de ação garantidora de maior economicidade na gestão pública, não elimina a fiscalização do cumprimento das cláusulas contratuais e da entrega dos serviços contratados. Essa fiscalização, por sua vez, passa necessariamente pela construção de capacidade estatal.

O fato é que o custo da corrupção como também o custo de violar a integridade das instituições públicas (entregando serviços incondizentes com o contratado, por exemplo) precisam aumentar sem que, para isso, haja elevação excessiva no dispêndio de recurso público. Um exemplo recente em que a CGM foi eficiente com uma equipe reduzida sugere que a criação de uma burocracia equipada é capaz de potencializar os êxitos.

No final de 2013, por meio de escutas autorizadas, a CGM descobriu um esquema operado por auditores fiscais, que desviou R$ 500 milhões, quantia que deveria ser destinada aos cofres municipais por empresas do setor imobiliário para o pagamento do Imposto sobre Serviços (ISS). Com a interrupção do esquema, em 2014 o valor arrecadado pela Prefeitura de São Paulo com o tributo teve um aumento de 74%, chegando à arrecadação de R$ 63 milhões. As investigações do ISS também encontraram indícios de que os fiscais ofereciam às mais de 400 empresas corruptoras a possibilidade de lançar áreas construídas inferiores às reais e assim pagar um valor menor de Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU). Do total de 73 empreendimentos vistoriados até julho de 2014, 47 apresentaram indícios de irregularidade. Esses imóveis sofreram atualização cadastral, que deve agregar R$ 728.000,00 por ano à arrecadação do IPTU. E por falar em corruptoras, vale a menção à Lei Federal Anticorrupção, que estabelece a responsabilização administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública. Pelo Decreto nº 55.107, São Paulo foi um dos primeiros municípios a regulamentar a lei.

Pelo mesmo argumento da economicidade, pelo qual as terceirizações de serviços são amplamente defendidas, a sugestão aqui esboçada é que se coloque à prova, na ponta do lápis, se o ônus financeiro atribuído à criação de capacidade estatal pode ser reduzido com os benefícios que dela decorrem e por outro lado, se os benefícios imediatos da terceirização de serviços resultam em efetividade e economicidade sustentável no tempo. A criação de capacidade estatal exerce um papel fundamental em uma sociedade que cada vez mais demanda respeito à coisa pública por meio da transparência dos gastos e do combate à corrupção, pois é capaz de criar mecanismos estruturais de controle e de efetivação de políticas. Tudo isso demanda uma concepção menos instrumental e mais institucional do combate à corrupção, além de uma aguçada percepção do que é interesse político e interesse público.

[i]Com a edição do Decreto Municipal nº 53.685, de 01/01/2013 e consolidada com a Lei Municipal nº 15.764, publicada em 27/05/2013

[ii]http://opiniao.estadao.com.br/noticias/geral,reles-empreguismo-imp-,1534671

[iii]http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/upload/controladoria_geral/arquivos/CGM/relatoriocgm_final-04-06-14.pdf

[iv] Segundo o estudo “Transparency Audit Network” conduzido pela FGV e financiado pela Open Society Foundations (OSF)

[v] Ver mais informações em: https://controladoriageralbens.prefeitura.sp.gov.br/PaginasPublicas/login.aspx

[vi] Disponível em: http://www.transparencia.org.br/

[vii] Aqui há um ponto a se destacar: a criação da carreira propõe um regime de remuneração por subsídio, em que o salário é definido por lei própria e fica vetado o pagamento de gratificações e adicionais. A adoção do regime de subsídio propicia maior controle pela população da remuneração dos agentes.

 * Telma Hoyler é formada em Administração Pública pela Fundação Getúlio Vargas. Atualmente, é mestranda em Ciência Política na USP, pesquisadora do Centro de Estudos da Metrópole (CEM/Cebrap) e assessora na Controladoria Geral do Município. Estuda a intermediação de interesses entre incorporadores e o poder público municipal em São Paulo.

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Categorias: Política

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