O Plano Diretor vai aumentar o preço dos imóveis?

Sao Paulo

Vista aérea de São Paulo. (Foto: Fernando Stankuns)

Por Telma Hoyler* 

Aprovada na Câmara Municipal em junho de 2014 e sancionada em julho pelo prefeito Fernando Haddad, a Lei Municipal nº 16.050/14 instituiu o novo Plano Diretor (PD) do município de São Paulo, com diretrizes para orientar o desenvolvimento e o crescimento da cidade pelos próximos 16 anos. Entre as novas regras, está a criação de eixos de adensamento ao longo dos corredores de ônibus e linhas de metrô, onde se poderá construir o equivalente a até quatro vezes a área do terreno e a redução do coeficiente de aproveitamento[1] (CA) dos terrenos localizados nos “miolos” dos bairros, onde se poderá construir o equivalente a apenas uma vez a área do terreno, sem a possibilidade de adensamento construtivo. Para os terrenos em que for possível o adensamento, o incorporador deverá pagar uma contrapartida à municipalidade, chamada de Outorga Onerosa do Direito de Construir, que ficou mais cara com o novo PD. O Secovi, sindicato das empresas de incorporação, tem feito grande campanha midiática alegando que tais alterações causarão aumento no preço dos imóveis. Mas será que isso é verdade?

Para entender a relação entre as novas regras estabelecidas pelo Plano Diretor e o preço dos imóveis, é preciso olhar para a dinâmica de formação do preço do solo, pois este é o substrato da produção imobiliária e principal custo do incorporador. Em outras palavras, trata-se de compreender qual o mecanismo por trás da valorização imobiliária.

Vamos retomar a ideia de oferta e demanda. Qualquer mercadoria produzida numa economia capitalista tem um preço, determinado pelo equilíbrio de um mercado. O preço oscila ao redor de um valor determinado antes que a mercadoria entre em circulação, ou seja, ainda na etapa de produção. Portanto, do lado da oferta, o preço é constituído pelos custos da produção, que envolvem insumos e valor-trabalho, e pela margem de lucro sobre o capital investido. No caso do solo urbano, contudo, não há custo privado de produção, pois não há envolvimento de trabalho humano. Se não há nada do lado da oferta que determine o preço, então está tudo no lado da demanda. A partir dessa constatação, Topalov[2] (1979) observa que o preço do solo urbano é estabelecido pelos preços da demanda dos agentes que valorizam o capital ao transformar o uso do solo e pela disputa que os demandantes por solo – entre os quais os incorporadores – estabelecem com os proprietários fundiários. Vejamos, então, como se constrói o cálculo de preço do incorporador imobiliário, demandante do solo.

O processo começa de trás para frente. Quer dizer, em vez de computar os custos e formar o preço a partir daí, o incorporador primeiro avalia, a partir da observação do mercado, o preço que vai poder cobrar por cada unidade. A somatória dos valores unitários de todos os apartamentos constitui o que o setor imobiliário chama de Valor Geral de Vendas (VGV), a partir do qual começa a deduzir custos, numa espécie de “cálculo ao contrário” para chegar ao lucro líquido obtido com a atividade de incorporação.

O primeiro elemento a ser deduzido do VGV é o custo de construção, que varia conforme o projeto arquitetônico, o tipo de tecnologia, a produtividade da empresa de construção e o material a ser empregado, entre outros fatores. O segundo elemento a ser deduzido são os custos operacionais e legais, que incluem impostos, pagamento de contrapartida financeira à municipalidade, taxas cartoriais, custos administrativos das incorporadoras etc. Por fim, o terceiro elemento deduzido do VGV é a margem mínima interna de retorno do investimento. Trata-se de uma quantidade mínima de lucro previamente estabelecida por cada incorporadora, que constitui uma exigência para que a transação seja efetuada. O restante será dividido entre pagamento pelo terreno e lucro bruto da incorporação. É nesse último grupo que começa um jogo em torno da formação do preço do solo. A figura abaixo representa a composição do Valor Geral de Vendas de um empreendimento.

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Fonte: adaptado de Topalov (1979)

Em qualquer localidade, o incorporador não faz a operação se perceber que não atingirá a margem mínima interna de retorno do investimento (o lucro mínimo), previamente estabelecida. O que está em jogo entre incorporador e proprietário do terreno, portanto, é a repartição do sobrelucro, não a participação no conjunto do lucro interno da operação. Essa repartição será o resultado da relação social de disputa entre ambos.

Essa lógica leva a que os proprietários de terrenos aumentem a fatia que recebem por metro quadrado de terreno após certo tempo de aprendizado, encarecendo o preço dos terrenos. Isso anula a possibilidade do incorporador de ficar com o lucro máximo, mas ele segue construindo porque já tem a margem interna de retorno do investimento assegurada.

Uma vez negociado um terreno, o incorporador vai transformar o tipo de sua ocupação na medida em que empreende um novo tipo de edificação, distinta de uma casa, um galpão, estacionamento ou pequeno comércio que lá existiam. Trata-se da aposta de que pessoas com outros perfis de renda e estilo de vida migrem para a região e de que outros incorporadores nela empreendam, consolidando um novo uso ou tipo de ocupação urbana. Esse processo modifica os preços em geral praticados no lugar, a natureza do comércio e serviços e as relações sociais antes ali existentes. Com a mudança de ocupação e a atração de um novo patamar de renda, o VGV que se esperava obter a princípio aumenta, ocorrendo assim o que se tem chamado de “valorização imobiliária”.

Ao regulamentar uma série de elementos urbanísticos, como faz o PD, o poder público altera as regras do jogo e obriga os incorporadores a refazerem suas contas e estabelecerem um novo patamar de negociação com os proprietários de terreno, alterando o seu sobrelucro. Isso, contudo, não eleva necessariamente o preço dos imóveis. Examinemos dois exemplos citados por incorporadores como fatores que elevariam os preços.

O primeiro deles é a disponibilidade do solo criado. O Estatuto da Cidade (Lei Federal nº 10.257/01) diferencia o direito de propriedade e o direito de construir, dando origem ao instrumento urbanístico do “solo criado”. Isto é, a posse de um pedaço de terra urbana não é garantia de que o proprietário possa construir nela até atingir o limite de ocupação possibilitado pelos recursos financeiros ou tecnológicos disponíveis. O Estatuto da Cidade reserva ao poder público municipal a possibilidade de regrar o potencial construtivo dos terrenos em seu coeficiente de aproveitamento máximo, básico e mínimo. Enquanto a disputa por solo urbano é diretamente relacionada à competitividade do mercado e um evento de disputa se concretiza na aquisição de um terreno de interesse, as disputas pelo direito de construir assumem um caráter potencial e são travadas entre o órgão público regulador e os interessados em aumentar o aproveitamento do terreno. O interesse pelo aumento do potencial construtivo dos terrenos se ampara no VGV do empreendimento, a partir do qual serão deduzidos os demais custos e o lucro. Ou seja, na situação de uma nova regulação que impede a edificação de ter CA maior que 1, o preço total que o incorporador vai receber pelo empreendimento será reduzido, mantidas as demais condições constantes.

O segundo fator que influencia o preço dos imóveis é a Outorga Onerosa do Direito de Construir, que foi elevada com o novo Plano Diretor. Pelo direito de construir mais que o permitido pelo CA básico e até o CA máximo, o interessado deve pagar à municipalidade uma outorga onerosa. O interesse por não pagar ou manter baixo o valor dessa contrapartida financeira existe porque, pagando a construção e reservando a sua margem interna pré-fixada (lucro mínimo), a diminuição dos custos legais aumenta a fatia disputada pelo proprietário fundiário e o incorporador em torno do sobrelucro de localização, mantendo os demais fatores constantes.

Em ambos os casos, para manter um sobrelucro similar ao do momento que precede a nova regulação, o incorporador pode subir o preço dos imóveis ou diminuir o valor que paga pelos terrenos. Isso não implica alteração no preço que o mercado estará disposto a pagar por um imóvel ou aceitação por parte dos proprietários de terreno de liberarem de seus lotes por valores mais baixos. Em face de uma nova regra, o que a busca pela manutenção do sobrelucro de fato traz ao incorporador é o aumento do risco do negócio, pela possibilidade da não venda ou da demora na venda do imóvel e da não aquisição do terreno, tendo em vista a concorrência com outros incorporadores, que disputam localizações privilegiadas. Considerando que o preço dos imóveis é estabelecido com base numa expectativa futura de valorização, para repassar o custo do risco ao consumidor por meio da elevação do VGV, é preciso uma crença do mercado de que os preços de determinada localização serão valorizados.

A redução do valor da outorga ou o aumento do potencial construtivo, como queria o setor imobiliário, por outra parte, não se traduz necessariamente em diminuição no valor do imóvel ou aumento do preço pago pelo terreno. Seguindo a lógica proposta pelo setor imobiliário, para reduzir o preço fundiário bastaria ampliar os perímetros urbanizáveis previstos na regulamentação, visto que em termos formais, quando a oferta aumenta, mantendo o resto constante, o preço diminui. Adaptando essa lógica ao contexto institucional paulistano, bastaria aumentar o potencial construtivo dos terrenos e liberar os incorporadores do pagamento de outorga onerosa para influenciar a redução dos preços. Santiago do Chile, na década de 1970, insistiu nessa fórmula, mas, ao contrário do que se poderia prever, os preços dos imóveis subiram (SABATINI, 2000). Essa experiência contrafactual evidencia o fato de o mercado imobiliário não se comportar completamente conforme a lei de oferta e demanda, uma vez que o solo urbano não tem valor de produção.

O que provoca o aumento no preço dos imóveis em determinada região é o mecanismo de mudança de ocupação do solo por meio de expectativa de futura de valorização. Com isso, não fica difícil compreender por quais razões o setor imobiliário se empenha em divulgar que os preços irão aumentar.

Notas:

[1] Coeficiente de Aproveitamento é o número que, multiplicado pela área de um terreno, indica a quantidade total de metros quadrados passíveis de ser nele edificados. Os municípios que adotam o instrumento urbanístico outorga onerosa em geral estabelecem três patamares de CA. O CA mínimo é a construção mínima necessária para que o terreno não seja considerado subutilizado e, portanto, cumpra a função social da propriedade. O CA básico é aquele uso permitido ao incorporador sem que ele tenha que pagar outorga onerosa. O CA máximo é quantidade total máxima de metros quadrados passíveis de ser edificados num terreno.

[2] Topalov foi um importante autor da sociologia francesa da década de 1970, que se dedicou a caracterizar a cidade como o resultado de um processo de produção capitalista, em vez de observá-la como uma realidade previamente dada. A despeito da sua conclusão sobre a atuação do Estado, o autor é o que mais avança na compreensão da lógica específica da atividade de incorporação imobiliária, ao compreender a cidade como resultado de processos de produção levados adiante por distintas frações do capital. Para o autor, o estudo da reprodução do capital imobiliário inclui análise das condições de valorização do solo urbano para o qual a localização significa o seu sobrelucro (TOPALOV, 1979).

Referências bibliográficas:

SABATINI, F. “Reforma de los mercados de suelo en Santiago, Chile: efectos sobre los precios de la tierra y la segregación residencial”. In: EURE, v. 26, n. 77, 2000.

TOPALOV, C. La urbanización capitalista. México: Edicol, 1979.

* Telma Hoyler é formada em Administração Pública pela Fundação Getúlio Vargas. Atualmente, é mestranda em Ciência Política na USP, pesquisadora do Centro de Estudos da Metrópole (CEM/Cebrap) e assessora na Controladoria Geral do Município. Estuda a intermediação de interesses entre incorporadores e o poder público municipal em São Paulo.

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Categorias: Cidades

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