Os BRICS e sua aula de realpolitik

Os cinco líderes comemoram os resultados da Cúpula de Fortaleza.

Os cinco líderes comemoram os resultados da Cúpula de Fortaleza. (Foto: MRE)

Por Renato Nunes Dias*

A VI reunião dos BRICS, ocorrida na semana passada em Fortaleza, resultou na criação do Novo Banco de Desenvolvimento (NBD) e do Acordo de Reservas Contingentes (ARC). O lançamento das duas instituições apresenta a questão: em que medida os cinco emergentes colocaram em prática as mudanças que exigiram dos países desenvolvidos, com relação ao Banco Mundial e FMI?

Contra os fatos…

…não há discussão. De confuso coletivo de identidades diferentes demais para caminharem juntas, os BRICS passaram das palavras à prática e lançaram suas primeiras instituições, com direito a sede em Xangai e sucursal na África do Sul. Há, neste movimento, uma clara coerência: ao lermos as Declarações Finais dos sucessivos encontros do bloco (foram seis reuniões anuais, até o momento), notamos a construção de um consenso em torno da necessidade de se transformar a realidade e a funcionalidade das instituições financeiras internacionais.

Esse consenso baseou-se na percepção de que a organização institucional do Banco Mundial e do FMI não mais refletia a realidade de facto do “mundo lá fora”. Apesar de os cinco emergentes representarem atualmente 43% da população mundial, 40% do PIB global, 50% do crescimento global na última década, suas cotas de voto no Banco Mundial e no FMI não ultrapassam 11%, contra 43% do G-7 (Canadá, França, Alemanha, Itália, Japão, Reino Unido e Estados Unidos)[1]. Isso se dá porque, em ambas as organizações, o poder de voto está condicionado à subscrição de capital de cada país.

A VI reunião dos BRICS transformou em realidade o passo dado ainda na IV reunião do bloco, em Nova Délhi, em 2012, rumo à transformação do incômodo em proposta de mudança. À ocasião, a Índia sugeriu a criação de um banco de desenvolvimento e o Brasil, de um fundo monetário que contribuiria para reforços e ajustes em desequilíbrios no balanço de pagamentos.

É fundamental que se veja, no processo atual, de um lado, o resultado desse alinhamento programático construído ao longo dos últimos anos entre os membros dos BRICS; de outro, as consequências de um processo que Fareed Zakaria chamou de a ascensão dos outros, que refletiria a difusão de poder no cenário internacional para os emergentes, com a sintomática relativa perda de liderança dos Estados Unidos. Assim, é notável, na última década, o crescimento expressivo de reservas internacionais dos cinco emergentes, bem como sua crescente atratividade para o investimento externo (veja os dados aqui).

A perda de liderança dos EUA, ainda, reflete-se na incapacidade do país de contemporizar a emergência e as demandas dos novos atores. Apesar do longo processo de revisão da divisão de cotas do FMI – motivado, justamente, pela pressão dos emergentes por maior representatividade – a proposta de reforma, acertada a nível multilateral em 2010, está parada no Congresso americano, sem qualquer perspectiva de aprovação, apesar dos esforços do presidente Obama.

A Declaração de Fortaleza, assinada pelos cinco líderes dos BRICS, “põe o dedo na ferida” e, sem citar nomes, deixa claro que os emergentes “continuam desapontados e seriamente preocupados com a não implementação das reformas de 2010 do FMI, o que impacta negativamente a legitimidade, credibilidade e efetividade do Fundo”.  Os líderes expressam a mesma opinião sobre a reforma morosa do Banco Mundial.

O desafio das cotas

O Novo Banco de Desenvolvimento e o Acordo de Reservas Contingentes asseguram aos cinco emergentes acesso a uma rede de proteção monetária livre de condicionalidades duras como as impostas à Grécia pelo FMI, em caso de desequilíbrios no balanço de pagamentos. Além disso, garantem maiores mercados para o potencial de financiamento que os BRICS detêm. Vale lembrar que o BNDES tem o dobro de capacidade de emissão de recursos do Banco Mundial; a China, ao lado da Índia, está em processo de fundação do Banco Asiático de Desenvolvimento e Infraestrutura; e o mundo vive, após a crise financeira de 2008, uma escassez de créditos de longo prazo, um nicho de mercado ao qual os BRICS estão certamente atentos.

A ascensão dos outros refletida na fundação das duas organizações não significa, no entanto, o nascimento de uma nova ordem global: os 50 bilhões iniciais do NBD estão ainda distantes dos 223 bilhões do Banco Mundial, dos 333 bilhões do BNDES e do 1 trilhão do Banco de Desenvolvimento da China. O caixa do NBD, portanto, é um grão de areia na cesta global de recursos para o desenvolvimento.

Seria precipitado, ainda, dizer que os acordos de Fortaleza contribuem para uma governança global mais justa ou coerente, como alguns analistas mais entusiasmados esperavam. Pelo contrário, uma leitura detida dos acordos fundacionais das duas instituições dos BRICS expor um paradoxo: os cinco emergentes acabam de assinar documentos em que reproduzem algumas injustiças que criticaram, justamente, no Banco Mundial e no FMI.

O Novo Banco de Desenvolvimento contará, inicialmente, com os cinco membros fundadores, mas estará aberto à adesão de outros membros. O Banco será gerido por um Board of Governors, formado por ministros indicados dos países-membros. O poder de voto desse órgão é igual ao número de cotas subscritas por cada país no estoque de capital do Banco. O capital inicial autorizado soma 100 bilhões de dólares, dividido em um milhão de cotas, com um valor de 100 mil dólares cada. O capital inicial subscrito – ou seja, aquele que os membros se comprometem a aportar preliminarmente – será de 10 bilhões para cada um dos membros, isto é, cada representante de um dos cinco emergentes terá, inicialmente, no Board, 100 mil cotas, ou 20% do total de votos.

Uma vez que é possível, por meio de uma decisão por maioria simples do Board, haver aumento no capital autorizado ou subscrito – e, portanto, no poder de voto de cada membro – este arranjo igualitário entre os cinco membros fundadores, com 20% do poder de voto para cada, provavelmente vai ser alterado (e não devemos nos surpreender se a balança pender para o lado chinês).

A revisão, no entanto, apesar de poder prejudicar a igualdade de votos entre os cinco membros fundadores do Banco, impede o aumento de poder de voto de possíveis outros membros não fundadores. O acordo estabelece que, caso outros países emergentes venham a fazer parte do Banco, eles nunca poderão acumular, individualmente, mais de 7% do poder de voto, nem poderão, em grupo, ter mais de 45% do total do poder de voto. Fica claro que os cinco membros fundadores conservarão, assim, a maioria dos votos, à la Bretton Woods.

No caso do ARC, estabelece-se que 5% do poder de voto será igualitariamente distribuído entre os cinco membros (ou seja, 1% para cada), enquanto que o resto será distribuído de acordo com os compromissos individuais de cada uma das partes. É dizer que, de largada, a China sai com maior poder de voto, uma vez que contribuirá com 41 bilhões de dólares; seguida por Brasil, Rússia e Índia, com 18 bilhões cada; seguidos pela África do Sul, com 5 bilhões.

Whoever pays the piper, calls the tune

Os arranjos de cota do ARC e do NBD são criativos e imbricados e jogam um balde de água fria na ideia de governança internacional mais igualitária. Apesar do discurso moralista da Declaração, que acusa os países desenvolvidos de concentrar poder nas gêmeas de Bretton Woods, os acordos de Fortaleza esclarecem que os BRICS estão, em verdade, reproduzindo o modelo que criticam. Como vimos, os cinco emergentes nunca terão, somados, menos que 55% do poder de voto dentro do Board of Directors do NBD; nem terão, entre si, igualdade de votos no ARC – cujas decisões serão orientadas pelo poder de voto da China, o acionista maior. Quem paga o músico, escolhe a música.

Assim, os BRICS, por mérito próprio e por condições econômicas favoráveis na última década, entraram em Fortaleza com condições para criar novas regras que afetarão a vida de outros emergentes menores. Saem de Fortaleza com o sucesso na pasta: o discurso politicamente correto que defende maior igualdade para as gêmeas de Bretton Woods e os tratados constitutivos de seus dois rebentos, retratos justos da realpolitik, o cânone da diplomacia realista e orientada aos ganhos de poder. Se o aparente paradoxo incomoda os mais idealistas, não deixa de servir de lição sobre como se faz política internacional.

*Mestrando do Instituto de Relações Internacionais (IRI) da USP, pesquisador da Cátedra José Bonifácio, do Centro Ibero-Americano (CIBA) e redator do Grupo de Análise de Conjuntura Internacional (GACINT). Desenvolve pesquisa em Economia Política Internacional, Integração Regional, Multilateralismo e Desenvolvimento.

[1]Cálculos de cotas feitos pelo autor com base em informações retiradas dos seguintes links: http://bit.ly/LsABvm e http://bit.ly/1mIuoY1

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Categorias: Mundo

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