Plano Diretor de São Paulo: entre a política e a técnica do planejamento urbano

Telma Hoyler*

Samuel Ralize de Godoy**

Plano Diretor de São Paulo: entre a política e a técnica do planejamento urbano

Plano Diretor de São Paulo: entre a política e a técnica do planejamento urbano

Depois de intempestivos nove meses, no dia 30 de junho de 2014 foi aprovado em votação final o texto do novo Plano Diretor Estratégico (PDE) da cidade de São Paulo. O documento, que segue para sanção pelo prefeito, reúne diretrizes e instrumentos da política paulistana de desenvolvimento urbano, com vigência proposta para dezesseis anos.

O novo Plano cria eixos de adensamento ao longo dos corredores de ônibus e linhas de metrô em que se poderá construir até quatro vezes a área do terreno, e deixa os “miolos” dos bairros sem a possibilidade de adensamento construtivo. A aposta técnica é que esse desenho promoverá o desestímulo ao transporte individual motorizado (e o complementar estímulo ao individual não motorizado e ao coletivo). O PDE também estabelece condições para a viabilização do projeto Arco do Futuro, um dos principais motes da campanha do atual prefeito Fernando Haddad (PT), que procura implantar novas centralidades[1] em áreas periféricas, como os eixos das Avenidas Jacu-Pêssego e Cupecê, distribuindo incentivos à instalação de empresas e equipamentos para além do atual Centro Expandido[2] da capital.

Apesar de conter medidas consideradas progressistas, o documento tem sido criticado por uma parte da sociedade, incluindo uma ala de arquitetos e urbanistas, em função de um dito “caráter político” das decisões e por inúmeras concessões e emendas alheias ao processo de fundamentação técnica do projeto. Nesse sentido, é importante refletir sobre dois pontos: primeiro, devemos entender o histórico de planejamento urbano brasileiro, marcado por um perfil eminentemente tecnocrático, com baixo grau de discussão, negociação e consenso, de forma que poucos decidiam o modelo geral; em segundo lugar, é preciso ter em mente a própria tramitação de um projeto de lei e, em particular, um projeto dessa natureza.

Os primeiros planos urbanísticos brasileiros surgiram entre fins do século XIX e início do XX, nas cidades portuário-exportadoras ameaçadas pelas epidemias e falta de saneamento, com a finalidade de garantir o escoamento da produção e a consequente circulação da mercadoria brasileira. Assim, tratava-se de um urbanismo sanitarista, cuja técnica não resvalava em atenção à questão da moradia e da mobilidade urbana. Junto a isso, nós adotamos o modelo de planejamento urbano americano, que usa instrumentos urbanísticos com vistas à diferenciação socioeconômica dos bairros, sem atrelagem ao sistema de bem-estar social, como foi no caso europeu.

Passamos então, durante o regime militar, a ter planos diretores cuja elaboração era burocrática e servia meramente para a liberação de recursos federais aos municípios. Consistiam de um descritivo técnico de como organizar a cidade em zonas e distritos, desconsiderando os problemas urbanos concretos das cidades brasileiras.

No final dos anos 1970, a incapacidade do governo federal de eliminar o déficit habitacional e reduzir o crescimento de loteamentos clandestinos nas metrópoles colocou na agenda a urbanização de favelas. A discussão do tema prosseguiu com os movimentos sociais de reforma urbana, que participaram da elaboração da Constituição Federal de 1988 pautando os princípios jurídicos de função social da propriedade nas cidades. Mas, foi necessária mais de uma década de negociações para a aprovação do Estatuto da Cidade[3], que estabelece instrumentos urbanísticos viabilizadores dos princípios presentes nos artigos 182 e 183 da Constituição e obriga sua operacionalização territorial por meio dos planos diretores participativos elaborados pelos municípios.

Além de remeterem a esse processo histórico, os desafios de São Paulo em planejar seu território são acrescidos por especificidades locais. A cidade é formada por um mosaico de loteamentos particulares – sem intervenção estatal no início da urbanização da cidade – conectados por vias radiais-concêntricas, gerando uma macrossegregação que diferencia preços conforme sua localização relativa ao centro e outras regiões mais abastecidas por equipamentos e serviços.

No intuito de preservar ou criar a configuração urbana que lhe beneficia, como esperado, cada ator defende seu interesse. O sindicato dos incorporadores entrou na disputa defendendo (e barganhando) a redução do valor da outorga onerosa (valor pago pelo direito de construir além do limite do coeficiente básico estabelecido por lei), pela redefinição dos parâmetros que regulariam o tamanho dos apartamentos e sua vinculação ao número de vagas de garagem e pelo interesse em aumentar as áreas adensáveis. Os movimentos de moradores de zonas estritamente residenciais lutaram pela proteção dessas zonas, impedindo o aumento de seu potencial construtivo. Os movimentos de moradia lutaram pela delimitação de áreas para moradia popular em todas as regiões da cidade. Movimentos ambientalistas se articularam pela proteção das áreas verdes e dos recursos hídricos, pela criação de parques e pela previsão de um plano de infraestrutura aeroviária, com vistas a impedir o polêmico projeto do aeródromo em Parelheiros[5]. A associação de ciclistas urbanos se mobilizou intensamente pela implantação de ciclovias e pela criação de um sistema de mobilidade que priorizasse o transporte coletivo e o individual não motorizado, com modificações no sistema viário. Aos interesses diversos da sociedade civil, somam-se os interesses dos políticos – do Executivo ou Legislativo – relacionados à concepção do projeto ou a modificações pontuais.

Muitos desses interesses disputam o mesmo local, dada a finitude e a diferenciação do espaço urbano. O Plano Diretor, por sua vez, é um só, e vai legislar sobre todos eles, motivo pelo qual é importante entender o processo participativo por meio do qual esses interesses foram ou não incluídos.

Desde que entrou em tramitação e até a aprovação do texto final, o projeto de lei passou por 64 audiências públicas. Foram enviadas centenas de contribuições, solicitações e dúvidas por parte de cidadãos e organizações em forma de falas, documentos protocolados e também mensagens no sítio eletrônico da Câmara, as quais foram sistematizadas e processadas pelo gabinete do relator, o vereador Nabil Bonduki (PT). O trabalho do relator consistiu em consolidar o projeto do Executivo, tentando harmonizar a técnica do planejamento urbano, as contribuições de grupos sociais distintos e também as demandas de vereadores num projeto único tal que resultasse em sua aprovação. Mais do que selecionar quais propostas cabem ao Plano e quais não cabem, isso implica incluir algumas propostas que afetam o desempenho da aprovação na Câmara, com risco de que nenhuma ideia saísse do papel. Portanto, como é próprio a qualquer matéria legislativa, para aprovar o texto, é preciso negociar. O sucesso da coesão de um Plano final depende da habilidade do legislador em fazer concessões a interesses particulares – como frequentemente ocorreu, a exemplo da alteração do uso e ocupação de determinado setor, quadra ou lote, como exceções à regra muitas vezes demandadas por vereadores – ao mesmo tempo em que garante demandas que conformem, ao máximo possível, a coesão do formato inicialmente proposto pelo governo.

Nesse sentido, enquanto o adensamento ao longo dos eixos de mobilidade é benéfico ao setor imobiliário, também foram aprovadas, por exemplo, a demarcação de zonas especiais de interesse social em áreas centrais para a construção de moradia para a população de renda mais baixa, e a implantação de “camelódromos” em áreas de grande circulação para estimular e organizar o comércio ambulante.

Nossa experiência de planejamento participativo começou em 2002[5], quando foi aprovado o PD paulistano, o primeiro do Brasil elaborado sob o regramento do Estatuto da Cidade. Desde então, houve um amadurecimento de como sistematizar, processar demandas sociais e conferir mais transparência ao processo. Hoje, novos grupos passaram a disputar a cena, acirrando a disputa daqueles interesses organizados já em 2002.

Por tudo isso, o Plano Diretor é, sim, fruto de decisões políticas – entretanto, o “caráter político” entra em cena não como algo negativo, mas como um aspecto intrínseco ao seu processo decisório. Nascido de um processo de conflitos urbanos na década de 1980, sua natureza participativa abre espaço para que disputas sociais influenciem decisões tidas como puramente técnicas, e sua tramitação exige negociações e articulação entre Executivo e Legislativo. Todo esse processo é salutar para São Paulo e para a produção legislativa em geral, tendo em vista o histórico brasileiro de planejamento urbano dissociado da possibilidade de participação popular na elaboração das leis, que impactam diretamente seu cotidiano. É claro, alguém pode argumentar que o desenho da política foi prejudicado pelas negociações, e nesse caso o necessário é reformular as instituições e a forma de elaboração de projetos desse porte – mas essa é outra história.

* Telma Hoyler é formada em Administração Pública pela Fundação Getúlio Vargas. Atualmente é mestranda em Ciência Política na USP e pesquisadora do Centro de Estudos da Metrópole (CEM/Cebrap). Estuda a intermediação de interesses entre incorporadores e o poder público municipal em São Paulo.

 

** Samuel Ralize de Godoy é sociólogo formado pela USP. Atualmente é mestrando em Ciência Política na mesma instituição e pesquisador do Centro de Estudos da Metrópole (CEM/Cebrap). Desenvolve pesquisa sobre o setor de limpeza urbana de São Paulo.

Notas:

[1] A ideia de centralidades urbanas está relacionada à emergência de polos – não necessariamente na área central da cidade – em que se localizam atividades econômicas e equipamentos públicos. Para mais informações sobre o conceito de centralidade urbana, ver artigo de Glauszevicz & Martins (2013) disponível em: http://goo.gl/f4AnNe .

[2] O Centro Expandido de São Paulo, que concentra a maior parte das atividades comerciais e dos equipamentos públicos da cidade, corresponde à área delimitada pelas marginais Pinheiros e Tietê e avenidas Salim Farah Maluf, Prof. Luís Ignácio de Anhaia Melo, Juntas Provisórias, Tancredo Neves, Complexo Viário Maria Maluf, Affonso Taunay e Bandeirantes. Uma representação cartográfica dessa área está disponível em: http://goo.gl/maps/i1Rdw.

[3] Lei Federal nº 10.257 de 10 de julho de 2001, cujo texto está disponível no portal da Casa Civil da Presidência da República, em: http://goo.gl/UHBp1a.

[4] Para mais informações sobre o projeto do aeródromo privado em Parelheiros, ver textos de cobertura jornalística disponíveis em: http://goo.gl/wYBUKR, http://goo.gl/RYCYFJ e http://goo.gl/IeS63z.

[5] Para mais informações sobre o processo histórico do marco legal do planejamento urbano no Brasil e a elaboração dos primeiros planos diretores, bem como sobre o processo participativo de elaboração do novo Plano Diretor Estratégico de São Paulo, ver artigo de Hoyler & Godoy (2014) disponível em: http://goo.gl/dFSmcf.

* Telma Hoyler é formada em Administração Pública pela Fundação Getúlio Vargas. Atualmente é mestranda em Ciência Política na USP e pesquisadora do Centro de Estudos da Metrópole (CEM/Cebrap). Estuda a intermediação de interesses entre incorporadores e o poder público municipal em São Paulo.

 

** Samuel Ralize de Godoy é sociólogo formado pela USP. Atualmente é mestrando em Ciência Política na mesma instituição e pesquisador do Centro de Estudos da Metrópole (CEM/Cebrap). Desenvolve pesquisa sobre o setor de limpeza urbana de São Paulo.

 

Tags:, , ,

Categorias: Cidades, Política

Conecte-se

Assine nosso feed RSS e nossos perfis sociais para receber atualizações.

Nenhum comentário ainda.

Comente

Preencha os seus dados abaixo ou clique em um ícone para log in:

Logotipo do WordPress.com

Você está comentando utilizando sua conta WordPress.com. Sair / Alterar )

Imagem do Twitter

Você está comentando utilizando sua conta Twitter. Sair / Alterar )

Foto do Facebook

Você está comentando utilizando sua conta Facebook. Sair / Alterar )

Foto do Google+

Você está comentando utilizando sua conta Google+. Sair / Alterar )

Conectando a %s

%d blogueiros gostam disto: