Política Nacional de Participação Social: golpe ou remédio?

Por Alessandra Guimarães Soares e Caetano Patta*

Assembleia Popular Horizontal de Belo Horizonte. CC BY-SA | Foto: upslon.

Assembleia Popular Horizontal de Belo Horizonte. Foto: upslon.

A Política Nacional de Participação Social – PNPS, decreto nº 8.243/2014, tem por objetivo fortalecer e consolidar a atuação da sociedade civil em assuntos de interesse coletivo que visam a construção de políticas públicas capazes de atender as reais demandas da população. A política conta com diversos mecanismos que possibilitam um estreitamento do diálogo da sociedade com o governo no intuito de democratizar as decisões políticas que afetam a vida dos brasileiros. A própria política foi construída dessa forma, a partir de um processo participativo. Antes da sua promulgação, a minuta do decreto foi submetida, à consulta virtual no portal da Secretaria-Geral e durante esse processo foram recebidas mais de 700 contribuições[1].

Apesar do texto indicar avanços na democratização das decisões políticas, a PNPS tem gerado polêmicas quanto sua constitucionalidade, estabelecimento da política por decreto executivo, ingerência excessiva dos movimentos sociais em atribuições entendidas como de competência do Legislativo, risco dos grupos que detém o poder manipularem os movimentos sociais, entre outros. Prova disso é que uma semana após sua promulgação, os deputados do DEM (Democratas), Mendonça Filho e Ronaldo Caiado, apresentaram com requerimento de urgência o Projeto de Decreto Legislativo (PDC nº1.491/2014) para sustar a aplicação do decreto. Os argumentos utilizados pelos deputados para justificar o pedido de sustação são: o cidadão comum ficaria sem espaço para participação, pois essa se concentraria nas mãos dos movimentos sociais; as funções da Câmara dos Deputados seriam esvaziadas e a lisura do processo legislativo seria perdida, já que o debate institucional seria transferido a outros segmentos que poderiam ser cooptados pelo Governo; a Constituição Federal de 1988 já conta com dispositivos que garantem essa participação social, sendo desnecessária a criação de nova norma que, inclusive, contraria disposição constitucional.

A sessão do dia 10 de junho terminou com os partidos oposicionistas PSDB, PPS, SDD e DEM, acompanhados do governista PSD, optando pela obstrução de todas as votações na Câmara. Os parlamentares condicionaram a desobstrução dos trabalhos na casa à retirada do decreto presidencial ou a votação do decreto legislativo dos deputados do DEM. Como se vê, a situação entre o executivo e o legislativo é de impasse, e, caso se confirme a adesão que se desenha do PMDB a esta movimentação, o desfecho será a derrubada da PNPS pelo legislativo[2].

Esse pensamento não é exclusividade dos parlamentares: o ex-presidente do Supremo Tribunal Federal, Carlos Velloso, também entende que o decreto pode enfraquecer as funções do Poder Legislativo e até mesmo esvaziá-las. Outro risco apontado pelo jurista e também por outros parlamentares é o de engessamento das decisões do governo, dado que decisões acerca de temas polêmicos podem demorar devido à exigência de ouvir os diversos representantes da sociedade civil. Alguns jornais e revistas de grande circulação apontam para um possível “golpe” por parte do Executivo. As acusações vão desde oportunismo eleitoral até a mudança da ordem constitucional por meio de decreto. Em episódio recente (10/06), a Secretaria-Geral da Presidência da República respondeu publicamente 25 questões à revista Veja, que optou por insistir na associação da política do governo com regimes tidos como totalitários, como a antiga União Soviética[3].

É certo que alguns desses discursos tendem ao exagero e desvirtuam completamente a proposta, porém não se pode deixar de notar que existe algo em comum em todos: a preocupação com o esvaziamento dos poderes do Legislativo e o favorecimento dos movimentos sociais enquanto canais legítimos para levar as demandas da sociedade civil ao governo em forma de políticas públicas.

Para além dos exageros, o que se tem na realidade é uma regulamentação por meio de um decreto de algo que já consta na Constituição Federal no inciso III do art. 14 e que, na prática, vem acontecendo, inclusive em muitos municípios brasileiros, por meio dos conselhos gestores de políticas públicas. Existem diversas leis que tratam e regulamentam esses conselhos, a exemplo a lei nº 8.142/1990, que dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do SUS (Sistema Único de Saúde). Ou seja, o decreto não é algo completamente novo, seu texto nada mais do que explicita o conceito de participação e regula suas formas e mecanismos de exercício. O texto do decreto pode ser entendido como um complemento à lei nº 9.709/1998, que regulamentou a execução dos incisos I, II e III do art. 14 da CF/88. Os dispositivos dessa legislação tratavam a participação popular apenas como a iniciativa de apresentar projeto de lei à Câmara dos Deputados. O atual decreto vai além, ele cria uma política em nível nacional de participação social, reconhecendo o direito de participação como direito do cidadão.

Na leitura do decreto percebe-se que não existe um sujeito a quem foi dado exclusivamente o direito do exercício dessa política de participação, ao contrário, existe uma pluralidade de sujeitos: cidadão, coletivos, movimentos sociais institucionalizados ou não, suas redes e organizações. Isso significa que não foi dado enfoque apenas aos movimentos sociais, como querem fazer crer os críticos do decreto. Em verdade, os movimentos são parte da política e não poderia ser diferente, sob pena de deslegitimar essa importante forma de atuação da sociedade civil.

Os mecanismos dispostos no decreto buscam incluir várias formas de participação social e ela não se restringe aos movimentos sociais, mas sim incluem os movimentos na definição de sociedade civil e amplia a participação a todo cidadão por meio dos seguintes meios: mesa de diálogo, fórum interconselhos, audiência pública, consulta pública, ambiente virtual de participação social, conferência nacional, comissão de políticas públicas, conselho de políticas públicas, ouvidoria pública federal.

O tom de exagero nos discursos contrários ao decreto não se justifica, ainda mais porque ele distorce e esconde o que está de fato disposto no decreto. O discurso de que essas instâncias participativas tornariam o Legislativo um poder desnecessário é ainda mais absurdo, pois os mecanismos buscam justamente o contrário, ou seja, eles objetivam levar as demandas sociais, que seriam organizadas a partir desses mecanismos, ao Poder Legislativo para que de fato ele exerça sua função de legislar de acordo com as reais necessidades da população.

Uma vez analisado o real conteúdo do decreto nº 8.243/2014, vale a pena contextualizar a política e a polêmica. Assim, ao confrontar a medida e seus críticos com a conjuntura brasileira, vê-se a inconsistência do alerta; a saber, de que o governo do PT pretenderia, com o decreto, colocar para legislar no lugar do Congresso Nacional os “seus” movimentos sociais. Tal debate é nocivo, pois esconde os reais dilemas e oportunidades que se colocam perante a democracia brasileira. Primeiro, como já mencionado, não se trata de conselhos ligados ao Executivo legislar no lugar do Congresso Nacional. Trata-se, afinal, de somar a participação de outros agentes a fim de qualificar a produção legislativa, atualmente em sensível descompasso com os anseios da sociedade em inúmeros campos. Em segundo lugar, não se trata dos movimentos ligados ao governo ou ao PT. Os maiores sinais – nas ruas ou nas redes – de que o poder e os grandes partidos estão distantes da população, no último ano, tiveram como protagonistas justamente movimentos em grande medida críticos ou sem qualquer ligação com setores governistas. São exemplos o Movimento Passe Livre e o Movimento dos Trabalhadores Sem Teto. Além disso, embora também cercada de polêmicas e desinformação similares a do presente episódio, o Marco Civil da Internet foi uma das medidas de maior destaque aprovadas recentemente no Congresso Nacional, tendo como grande diferencial o seu processo participativo de produção, envolvendo organizações e ativistas de todo o país, reunidos em espaços presenciais e virtuais. O reconhecimento da qualidade da lei veio da sociedade brasileira e da comunidade internacional, expresso na adoção do Marco Civil Brasileiro como base para a produção de legislação equivalente na União Europeia[4].

A PNPS, reunindo e valorizando expedientes experimentados nas últimas duas décadas, encontra maior justificativa no presente momento, justamente, na crescente movimentação extrainstitucional que temos acompanhado e na forma como as pessoas lidam com o sistema político. Os limites do monopólio representativo dos partidos políticos e do processo legislativo como ele se dá hoje estão expressos nas ruas e também em estatísticas. Mais de um terço dos brasileiros (34%) avalia a atuação do Congresso Nacional como ruim ou péssima[5]. Segundo a pesquisa Agenda Juventude Brasil[6], cerca de nove em cada dez jovens acreditam que podem mudar o mundo. 83% acham que a política é muito ou mais ou menos importante. Apenas 16% consideram-na nada importante. Para mudar as coisas no Brasil, “a participação e mobilização nas ruas e ações diretas” é a opção mais mencionada pelos jovens (45%). Em seguida, vem a “atuação em associações ou coletivos que se organizam por alguma causa” (44%), a “atuação em conselhos, conferências, audiências públicas ou outros canais de participação desse tipo” (35%), a “atuação pela internet” (34%) e, por último, a “atuação em partidos políticos” (30%). Em termos de participação política, chama atenção o fato de seis em cada sete jovens declararem que participam, já participaram ou gostariam de participar de coletivos e movimentos sociais. Para registrar a importância destes dados para o debate sobre os rumos da democracia, é bom sublinhar que o Brasil registra hoje a maior população jovem, em termos absolutos, de sua história: 48,85 milhões de pessoas entre 15 e 29 anos, cerca de 25% de sua população atualmente.

Este dados nos permitem identificar tanto o desafio colocado à democracia brasileira, no que se refere à forma como a população lida com ela, quanto eventuais caminhos que possam vir a fortalecê-la.

Portanto, ao invés de um golpe na democracia, se bem aproveitado por agentes internos e externos à institucionalidade, a PNPS poderia ser vista como um bom remédio. As ruas nos mostram a opção dos jovens frente aos desafios da sociedade brasileira: vemos um boom de coletivos movimentos que se articulam de forma distribuída e sob novos aspectos organizativos. Golpe na democracia, por outro lado, seria continuar confiando a qualidade das políticas públicas e a solução dos problemas da população brasileira exclusivamente a estruturas que têm se mostrado débeis em cumprir o papel de representar os anseios da sociedade em sua acelerada dinâmica de demandas e criatividade. Os partidos políticos e o processo legislativo no Brasil permanecem imprescindíveis à democracia e, por isso, a sua reinvenção é um desafio. Os debates sobre “Reforma Política” reúnem apontamentos que visam o seu fortalecimento via alterações institucionais. Além disso, os partidos não devem se ver isentos de buscar mudanças no próprio comportamento que encaminhem o reatamento em alguma medida com suas velhas e novas bases sociais.

O bom debate sobre a PNPS pode tomar como base o art. 1, § 1 da Constituição Federal de 1988: “Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”. Não se trata de rivalizar representação e participação (direta). Antes, o potencial presente numa eventual política de participação estaria em tornar mais claro, “nos termos da constituição”, como agregar ao trabalho legislativo a sensibilidade e a criatividade existentes nos canais outros que não a representação partidária. Caberia à reflexão política tomar o debate sobre os gargalos da infraestrutura como metáfora. Portos, estradas e ferrovias são fundamentais para o escoamento da produção de todo o país. A democracia precisa, para bem circular demandas e soluções, renovar sua infraestrutura. Não sendo possível pedir para a vontade popular se adequar às atuais estradas estreitas do processo legislativo – com seus buracos e ausência de pontos de ultrapassagem –, é saudável e necessário investir em novas rodovias e acessos para garantir a fluidez e a segurança do regime democrático brasileiro. Não reconhecer a necessidade de abrir o Estado para esses atores legítimos e tantas vezes conhecedores solitários de demandas populares específicas – ou ainda sugerir que eles se adaptem aos partidos com suas atuais dinâmicas – é a senha para aumentar o desgaste de nossas instituições e minar as bases da democracia. No limite, este seria o verdadeiro golpe.

O decreto é um avanço, isso é inegável. Viria como reconhecimento de que a população anseia por participar, por ser ouvida em suas demandas e principalmente, que um Estado que se diz democrático precisa minimamente considerar essas instâncias participativas para poder se conclamar enquanto tal. Por outro lado, é preciso reconhecer que apenas uma norma não é capaz de fazer com que a participação social seja realmente incorporada em nosso dia a dia. É preciso mais. É preciso educar politicamente a sociedade para que ela possa se entender enquanto portadora desse direito de participação, para que ela entenda o funcionamento dos mecanismos colocados à sua disposição para o exercício da cidadania e para a construção de um país que independentemente de partido político no poder saiba que suas demandas podem e devem sim ser ouvidas. Caso contrário, essa lei, assim como tantas outras, será apenas letra morta.

Alessandra Guimarães Soares é advogada, cientista política e doutoranda em Ciência Política pela Universidade Federal de São Carlos (UFSCar). Desenvolve pesquisa na área de direitos humanos e políticas públicas. Pesquisadora do Grupo de Estudo em Teorias de Administração e Políticas Públicas (GETAPP).

Caetano Patta é sociólogo formado pela Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas da Universidade de São Paulo.

Este texto foi revisado por Camilla Dábliu Vê.

Referências

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2014/Decreto/D8243.htm

http://oglobo.globo.com/brasil/decreto-do-governo-federal-cria-conselhos-populares-sobre-grandes-temas-12656417#ixzz34BwVTCv1

http://opiniao.estadao.com.br/noticias/geral,mudanca-de-regime-por-decreto-imp-,1173217

http://veja.abril.com.br/blog/reinaldo/geral/dilma-decidiu-extinguir-a-democracia-por-decreto-e-golpe/

http://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/194594/CPIongs.pdf?sequence=6

http://www.pragmatismopolitico.com.br/2014/06/verdade-sobre-o-decreto-de-dilma.html

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9709.htm http://oglobo.globo.com/pais/noblat/posts/2014/06/07/quem-tem-

medo-da-participacao-popular-por-louise-caroline-538571.asp http://www.polis.org.br/uploads/939/939.pdf

Foto: https://www.flickr.com/photos/dq-pb/9300384664

[1] http://www4.planalto.gov.br/arenadaparticipacaosocial/a-politica-nacional-de-participacao-social

[2] http://josiasdesouza.blogosfera.uol.com.br/2014/06/11/congresso-decide-derrubar-conselhos-populares/

[3] http://www.secretariageral.gov.br/noticias/ultimas_noticias/2014/06/10-06-2014-veja-critica-participacao-social-mas-ignora-esclarecimentos-da-secretaria-geral

[4] http://www.cut.org.br/destaque-central/55239/marco-civil-brasileiro-servira-de-referencia-para-legislacao-da-uniao-europeia-sobre-internet

[5] http://www.valor.com.br/politica/3542952/reprovacao-do-congresso-cai-para-um-terco-da-populacao-diz-datafolha

[6] http://www.juventude.gov.br/noticias/arquivos/pesquisa-atualizada-16-01.2013

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Categorias: Política, Sociedade

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um comentário em “Política Nacional de Participação Social: golpe ou remédio?”

  1. 30/10 às 09:22 #

    Excelente texto. Parabéns. 🙂

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