BRICS das palavras de justiça à prática de poder

Logo do 6º encontro dos BRICS, que ocorrerá em Fortaleza em julho.  http://brics6.itamaraty.gov.br/

Logo do 6º encontro dos BRICS, que ocorrerá em Fortaleza em julho. http://brics6.itamaraty.gov.br/

Os líderes de Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul (os BRICS) terão um encontro entre os dias 14 e 16 de julho, na cidade de Fortaleza, para discutir e decidir os rumos do bloco. Espera-se que na ocasião os presidentes assinem os articles of agreement do Banco de Desenvolvimento dos BRICS (BDB) e do Arranjo Contingente de Reservas (CRA, sigla em inglês). As iniciativas são, nas palavras do embaixador Graça Lima, Subsecretário-geral de Assuntos Políticos do Itamaraty, “instituições-espelho” do Banco Mundial e do Fundo Monetário Internacional (FMI), embora não tenham a pretensão de se constituírem como alternativa às duas organizações já existentes.

A criação das duas organizações será, no mínimo, uma inovação no cenário internacional. Para que fiquem claros os potenciais ganhos e desafios que a empreitada apresenta ao bloco, é preciso compreender o que nos trouxe até aqui, o que queremos como bloco e o que faremos no futuro de maneira coordenada.

Onde estamos?

É fundamental entender que a primeira década deste século XXI legou aos BRICS um desenvolvimento econômico impetuoso, condição essencial para passos mais largos e corajosos no cenário global, conforme mostram os dados a seguir.

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Os gráficos 1 e 2 apontam para um mudança na realidade econômica dos países do bloco no decorrer da última década. O crescente acúmulo de reservas internacionais em todos os países do grupo é condição para, por exemplo, a criação do CRA. Há dez anos seria, no mínimo, impensável que surgisse o CRA: os cinco emergentes simplesmente não teriam, à época, reservas suficientes para formar um fundo que, conforme indicou o Ministro Flávio Soares Damico, Diretor do Departamento de Mecanismos Inter-Regionais, em coletiva de imprensa, contará com um capital inicial autorizado de US$ 100 bilhões.

Com a China no gráfico 1, dificulta-se a percepção sobre a evolução dos outros quatro, dada a disparidade de valores. A inclusão do gráfico 2 visa a esclarecer tal evolução e apontar as diferenças entre Brasil, Índia, Rússia e África do Sul. A disparidade chinesa mostra um desafio ao bloco e às duas iniciativas agora lançadas. É de se questionar como – e se – os cinco emergentes poderão equacionar esse problema, que se reflete nos dados que seguem:

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O gráfico 3 mostra que o interesse de investidores internacionais nos BRICS foi crescente na década, apesar da óbvia queda em investimentos no período da crise financeira (2008-2009). Esse crescimento também desempenha papel de importante ativo político internacional. É possível que a atração de investimentos seja, inclusive, uma das bases para a definição de uma estratégia conjunta de institucionalização financeira entre os cinco emergentes, uma vez que bancos de desenvolvimento dependem da captação de recursos junto à banca privada por meio da emissão de bonds (como são conhecidos os títulos de dívida soberana dos países) sujeitos à classificação das agências de rating, como a Standard & Poor’s e a Fitch. Mais uma vez, o gráfico deixa clara a disparidade entre China e os outros.

O que defendemos?

Ao longo dos anos, os BRICS foram coordenando seu discurso sobre a governança global no que concerne aos temas da justiça e da legitimidade da ordem global vigente, principalmente em relação ao arranjo institucional desequilibrado das duas instituições irmãs nascidas após a 2ª Guerra Mundial, em Bretton Woods: o Banco Mundial e o FMI. É necessário reconhecer os fatos: apesar de os cinco emergentes representarem atualmente 43% da população mundial, 40% do PIB global, 50% do crescimento global na última década, suas cotas de voto no Banco Mundial e no FMI não ultrapassam 11%, contra 43% do G-7 (Canadá, França, Alemanha, Itália, Japão, Reino Unido e Estados Unidos)[1]. Isso se dá porque, em ambas as organizações, o poder de voto está condicionado à subscrição de capital de cada país, de maneira que quanto mais dinheiro um país dá, mais poder de voto ele tem.

No caso do Banco Mundial, essa assimetria fica escancarada: seus acordos constitutivos estabelecem que qualquer mudança institucional depende da anuência de 85% de todos os votantes. Caso os Estados Unidos, sozinhos, decidam operar um veto informal, basta que se abstenha da votação em causa, já que detêm 15,62% do poder de voto no board of directors. Evidentemente, o poder de voto se transmuta em poder de veto e, portanto, em poder de definição da agenda.

A demanda por maior justiça – ou igualdade de poder de decisão – por parte dos BRICS, portanto, tem pé na realidade, mas deve ser cotejada com a criação, próxima no horizonte, do BDB e do CRA. Deve-se questionar: os BRICS, que buscam participação igualitária (ou, ao menos, mais justa) no Banco Mundial e no FMI, conseguirão operar a justiça, em votos, entre os cinco membros do bloco? Mais que isso, assegurarão a outros emergentes uma participação justa no BDB e no CRA?

Conforme o Ministro Damico esclarece na coletiva acima citada, apesar de o capital total autorizado para o BDB ser de US$ 100 bi, metade do valor terá subscrição imediata, ou seja, US$ 50 bilhões serão disponibilizados logo de início. O Ministro prefere não bater o martelo e esclarece: não há definição em relação à divisão da participação dos cinco países nessa subscrição inicial, mas “estamos evoluindo muito claramente na direção de uma participação paritária, em linha com o consenso, que tem presidido as decisões no bloco”.

Ainda que haja igualdade de participação e voto entre os cinco membros do bloco, fica a questão de como se dará a inclusão de outros países. O Subsecretário para Instituições Econômico-Financeiras e Cooperação Internacional do Ministério da Fazenda, Fernando Meirelles Pimentel, que está envolvido nas negociações com o bloco, afirmou que o BDB está aberto a novos membros – desenvolvidos e em desenvolvimento – mas que não há definição der cotas de participação até o momento.

Se a História nos serve de boa professora, devemos ser cautelosos e não esperar que os BRICS incluam de maneira igualitária novos membros em seu Banco e Fundo. E este é o ponto mais importante.

O que isso significa? 

Vale lembrar que, em relação ao provimento de bens públicos financeiros internacionais (como financiamento ao desenvolvimento e reservas para manutenção do equilíbrio macroeconômico), há dois tipos de partes envolvidas: os stakeholders (partes interessadas, que se beneficiam desses bens) e os shareholders (os acionistas, que ao fim e ao cabo “pagam” pelo provimento de tais bens e, por isso mesmo, requerem maior poder de voto e maior retorno sobre seu investimento). A análise do jogo do poder, portanto, não pode ser dissociada do filtro que esses dois tipos de atores distintos representam.

Se, em relação ao Banco Mundial e ao FMI, os BRICS são majoritariamente stakeholders, uma vez que recebem recursos das duas instituições, e minoritariamente shareholders, porque são acionistas menores, no BDB e no CRA os sinais se invertem. Bancos de fomento ao desenvolvimento são extremamente interessantes para seus acionistas majoritários, vejamos como e por quê.

Uma vez que contam com o poder de sustentação financeira de um pool de países, os créditos de bancos de desenvolvimento são, comumente, classificados como muito seguros – mais do que, por exemplo, um banco privado que pode se envolver em práticas excessivamente arriscadas e, eventualmente, quebrar (como a crise de 2008 mostrou). Essa segurança institucional que fundamenta a segurança do crédito permite, ainda, que tais instituições pratiquem juros menores que a banca privada e, portanto, atraiam com maior facilidade tomadores de empréstimos (leia-se, países em desenvolvimento).

A outra face da moeda é que essa segurança e os juros baixos “autorizam” as instituições financeiras a aplicar condições na concessão dos créditos: se não seguirem prescrições “comportamentais”, os créditos podem ser cortados. O Banco Mundial e o FMI são e foram largamente criticados pelas condicionalidades que historicamente impuseram aos países recebedores de fundos, como, nas décadas de 80-90 o ajuste fiscal e as reformas institucionais organizadas no que se convencionou chamar de “Consenso de Washington”. O mesmo se viu, recentemente, nas condicionalidades aplicadas a Grécia, Espanha e Portugal pelo FMI, nos esforços de resolução da crise de 2008.

Mas condicionalidades – e críticas a elas – não são monopólio de Banco Mundial e FMI. Nosso próprio BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social) é criticado por determinar, por exemplo, que as obras que financia sejam operadas por empresas brasileiras – principalmente grandes construtoras como Odebrecht e Queiroz Galvão.

A hora e vez dos BRICS?

Evidentemente, pelo seu poder de formulação de agenda dentro da instituição – por meio de seu poder de voto e veto –, os shareholders tem grande poder de determinação das condicionalidades e, portanto, da condução de políticas econômicas para os tomadores de empréstimo e da geração de ganhos possíveis para entes privados nacionais. Em poucas palavras, bancos de desenvolvimento e fundos monetários são um ótimo negócio – para os sócios majoritários. Para os stakeholders, são, no máximo, um mal necessário – quem gosta de pegar dinheiro emprestado, afinal? O BDB, assim, é o instrumento de exploração de um nicho específico de mercado: o financiamento de infraestrutura e desenvolvimento sustentável (palavras do próprio embaixador Graça Lima).

Com o lançamento oficial do BDB e do CRA em julho, os BRICS terão de enfrentar o problema das disparidades internas ao grupo, como já mencionado. Mais: correm o risco de se verem objeto das mesmas críticas que desferiram contra os Estados Unidos e seu poder “excessivo” de decisão e formação de agenda no Banco Mundial e no FMI. Problema? Não. Ossos do ofício.

Se recorrermos de novo à História, veremos que temos um bom tempo de calma e tranquilidade para, por meio do BDB, no mínimo ampliar mercados para nossas empresas e fornecedoras de crédito; e, no máximo, operar condicionalidades nos países mais pobres. Os EUA passaram cinquenta e quatro anos até serem questionados sobre seu envolvimento com o Banco Mundial. Criado em 1944, apenas em 1998 o Banco foi objeto de um escrutínio público, por uma Comissão no Congresso americano que concluiu que ele não trabalhava em prol do aliviamento da pobreza, mas sim favorecia, de maneira custosa e ineficiente para os cofres americanos, empresas nacionais em países que não precisavam tanto de ajuda.

Se conseguirem formular um arranjo igualitário entre si, os BRICS contribuirão para a defesa que fazem do multilateralismo. Se mantiverem as desigualdades de poder em relação a outros membros, veremos um pouco mais do mesmo, mas agora sob novas siglas, com benefícios em casa. Justo? Não. Poder é poder.


*Mestrando do Instituto de Relações Internacionais (IRI) da USP e pesquisador da Cátedra José Bonifácio, do Centro Ibero-Americano (CIBA) da USP. Desenvolve pesquisa em Economia Política Internacional, Integração, Multilateralismo e Desenvolvimento.

[1] Cálculos de cotas feitos pelo autor com base em informações retiradas dos seguintes links: http://bit.ly/LsABvm e http://bit.ly/1mIuoY1

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Categorias: Mundo

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