Ferrovias, governo e Estado.

Por  Mariam Tchepurnaya Daychoum*

O sistema ferroviário brasileiro está atravessando um período de mudanças, não apenas em relação aos investimentos, mas também no que concerne ao desenho institucional do setor. A retomada do debate acerca das ferrovias brasileiras foi impulsionada pelo Programa de Investimento em Logística: rodovias e ferrovias (PIL), um programa que tem fundamento no Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e objetiva: (i) o resgate das ferrovias como alternativa de logística; (ii) a quebra do monopólio na oferta de serviços ferroviários; e (iii) a redução das tarifas.

A importância do setor para o desenvolvimento econômico e integração regional do país coloca a necessidade de conhecer, ainda que superficialmente, o tratamento que lhe foi conferido pelos governos, assim como o que está sendo dispensado atualmente. A seguir, apresentarei, por ora, uma curta análise histórica da regulação setorial.

Antes da desestatização, o sistema ferroviário brasileiro era composto pela malha da Rede Ferroviária Federal S.A. – RFFSA e da FEPASA (subsidiária, incorporada à RFFSA pelo Decreto nº 2.502/1998), e pelas Estradas de Ferro Vitória a Minas – EFVM e Carajás – EFC, essas duas últimas operando, desde 1946 (Decreto nº 22.221/1946) e 1982 (Decreto nº 87.961/1982), respectivamente, por meio de concessão à Companhia Vale do Rio Doce. O processo de desestatização teve início com a inclusão da RFFSA no Plano Nacional de Desestatização, por meio do Decreto nº 473/1992; o que não significou, porém, a privatização da própria RFFSA, que foi posteriormente liquidada e extinta, mediante aprovação da Medida Provisória nº 353, de 22 de janeiro de 2007, estabelecida pelo Decreto nº 6.018 de 22/01/2007, sancionado pela Lei nº 11.483.

(Foto: divulgação, PAC)

(Foto: divulgação, PAC)

Atualmente, o modal ferroviário é regulado pela Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT. Anteriormente, essa função era exercida diretamente pelo Ministério dos Transportes e o regulamento do setor resumia-se ao Decreto nº 1.832/1996, além dos contratos de concessão. Este decreto ainda está em vigor, que é o Regulamento dos Transportes Ferroviários, mas a lei de criação da ANTT, Lei nº 10.233/2001, também traz alguma disciplina. Entretanto, com a tentativa de reestruturação do setor, desde 2013, um novo decreto fora editado. Vejamos um pouco do contexto desse novo diploma.

As ações previstas no PIL objetivam a expansão da malha ferroviária se diferenciando, nesse ponto, do processo de desestatização vivenciado nos anos 1990, no qual o objetivo principal não era a expansão, mas sim a modernização da malha já existente. Além disso, o programa compreende a implantação de um novo modelo de concessão, que objetiva segregar as atividades do setor, ou seja, pretende separar a atividade de investimento na infraestrutura e sua manutenção, da atividade de gestão da capacidade dessa infraestrutura e da prestação do serviço de transportes. Há, com esse programa, uma pretensão governamental em inaugurar um modelo de segmentação vertical no setor ferroviário brasileiro.

Após o anúncio do PIL, o Tribunal de Contas da União – TCU sinalizou que o modelo carecia de embasamento legal. Em conversas preliminares, o governo foi avisado de que os leilões não poderiam ser aprovados, caso não houvesse um marco legal que respaldasse as mudanças desejadas. Assim, em virtude disso, aprovou-se, no dia 23 de outubro de 2013, o Decreto nº 8.129/2013 – mantendo-se a tradição de regulamentação do setor via decreto.

Observamos que o processo de desestatização, a primeira regulamentação do setor e, atualmente, a tentativa de inauguração de um novo modelo foram todas etapas realizadas via Decretos Presidenciais. O Brasil fez todas as grandes alterações no setor ferroviário por meio desse instrumento jurídico.

Nesse sentido, não podemos deixar de apontar que o decreto é uma das normas menos democráticas de nosso ordenamento jurídico. Trata-se de um ato monocrático do Poder Executivo, não há votação a exemplo do que ocorre com as leis aprovadas pelo Poder Legislativo e, geralmente, não é precedido de audiência pública. Além do mais, os decretos editados especificamente para o setor ferroviário foram demasiadamente enxutos e, ousamos dizer, precipitados. As alterações no modelo institucional ferroviário, atualmente pretendidas, foram pouco discutidas e, considerando o conteúdo das normas, nos parece que pouco refletidas. O TCU, inclusive, publicou um acórdão este ano, no qual a equipe técnica explicitou, em seu relatório, a necessidade de edição de lei (no sentido estrito – promulgada pelo Legislativo), para que as alterações pretendidas pelo governo fossem concretizadas.

É festejada essa posição, visto que a forma como as mudanças vêm sendo realizadas dá chances à ocorrência de falhas regulatórias, pois o modelo final foi colocado antes que tivessem sido discutidos os meios para a sua implementação. Enfatizo, assim, a necessidade de uma lei setorial (a exemplo das Leis Gerais de Telecomunicação, Energia Elétrica), que coloque com clareza os princípios que deverão reger o modelo de concessões adotado. A importância e estrategicidade das ferrovias para o crescimento do país pedem que sejam dispensados ao setor um plano de Estado e não de governo.

*Formada em direito pela Fundação Getulio Vargas do Rio de Janeiro, mestranda em Políticas Públicas, Estratégia e Desenvolvimento pelo Instituto de Economia da UFRJ.

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Categorias: Política

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