Pequenos passos, grandes efeitos da integração

Obra da Transnordestina. (Foto: divulgação Planalto)

Obra da Transnordestina. (Foto: divulgação Planalto)

Por Renato Nunes Dias*

A integração regional vai muito além do MERCOSUL. Embora os debates sobre nosso entorno imediato, a América do Sul, normalmente fiquem reservados à defesa dos sucessos (no discurso oficialista) ou insucessos (no campo crítico) do Mercado Comum do Sul, é necessário expandir os horizontes. Críticos e defensores da empreitada de integração comercial ignoram ou escolhem ignorar uma dimensão importante – e, talvez, a mais importante – da relação com nossos vizinhos: a integração de infraestrutura, campo em que temos importantes vitórias a comemorar, regional e nacionalmente.

Às vésperas da Copa do Mundo, a infraestrutura brasileira (ou falta dela) é moeda corrente nos debates. Temos, é verdade, problemas graves. O relatório de competitividade do Fórum Econômico Mundial de 2013 indica que a provisão inadequada de infraestrutura é o segundo fator mais problemático para os negócios no País – atrás apenas de questões tributárias. No ranking de 142 países pesquisados para o relatório, o Brasil é o 107º em qualidade geral de infraestrutura, o 123º em qualidade de estradas, o 100º em qualidade de ferrovias, o 135º em qualidade de infraestrutura aeroportuária.

O caso do escoamento da produção da soja brasileira é exemplar indicador de nossos problemas de infraestrutura. Recente relatório do BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento) aponta oportunidades e desafios na questão agrícola na América Latina. Entre os desafios, o documento indica que uma tonelada de soja mato-grossense é transportada para a China, por 170 dólares, por meio rodo-hidroviário até o porto de Santos (distante 1.700km). Nos EUA, a mesma tonelada de soja é transportada do estado de Illinois à China, por 71 dólares, por meio ferroviário ao porto de New Orleans (distante 1.200 km). Os problemas são claros: maior tempo de transporte em estradas precárias, menor quantidade exportada, maiores custos, menores ganhos com comércio e assim sucessivamente.

A diferença fundamental entre Brasil e EUA, neste exemplo específico, está na falta de infraestrutura de transporte de qualidade entre Mato Grosso e Santos, problema inexistente em solo americano, densamente povoado e dotado de infraestrutura apropriada. O problema não está nem na produtividade do campo nem no transporte a partir do porto, mas no meio do caminho, entre o campo e o navio.

É curioso notar, no entanto, que, mais do que a gestão eficiente da coisa pública – que pode e deve ser problematizada –, Brasil e EUA têm histórias muito diversas em relação à ocupação do território e à formação dos centros produtivos. Sérgio Buarque de Holanda[1] explicava que ocupamos o território brasileiro como caranguejos: andamos de lado, perto da água do mar, não ocupando o interior do país – seja em termos populacionais, seja em termos produtivos. As exceções foram, no século XVIII, o ouro das Minas Gerais, Mato Grosso e Goiás, que impulsionaram a penetração restrita; a pecuária extensiva no interior nordestino, tributária à produção açucareira da costa e no interior dos Campos Gerais, região que hoje compreende o Paraná. Importante salientar que esses movimentos de interiorização foram concorrentes à concentração de produção agrícola exportadora e, portanto, próxima da costa.

A questão agrícola é também fundamental para a compreensão das disparidades entre Brasil e EUA. Embora a qualidade do solo paulista (a famosa “terra roxa”) tenha garantido a interiorização da produção de gêneros agrícolas entre os séculos XVIII e XIX, oferecendo um incremento quantitativo na ocupação territorial, é necessário considerar seu perfil qualitativo. Enquanto nos Estados Unidos, a ocupação do interior foi feita com base no Homestead Act, de 1862 – que dava terras a quem estivesse interessado em cultivá-las – no Brasil, passávamos, em 1850, a Lei de Terras – que condicionava a aquisição de terras apenas por aqueles que já possuíam propriedades. Nosso modelo, é evidente, foi extremamente concentrador se comparado ao norte-americano.

Decisões políticas, dependência histórica e características geográficas definiram, assim, a ocupação do solo no Brasil e, portanto, a dotação nacional de infraestrutura de transportes. Celso Furtado[2] reconhecia: uma sociedade colonial que se organizou com base na produção agrícola extensiva e monocultora – a exemplo da cana-de-açúcar e do café – nas mãos de uns poucos oligarcas nos legou uma herança maldita de concentração de terras e poder. A concentração da ocupação territorial, portanto, somada a péssima gestão ao longo da história, legou-nos uma defasagem também histórica em infraestrutura.

A título de exemplo, a malha ferroviária brasileira tem hoje a mesma extensão que tinha em 1926 (30.000 km em linhas), de acordo com dados da Confederação Nacional do Transporte. É desnecessário comentar as diferenças econômicas do Brasil de hoje e o de noventa anos atrás. Apesar disso, evidências indicam que investimentos em infraestrutura de transporte rural, por exemplo, relacionam-se com ganhos de produtividade com um efeito multiplicador de 1,57, ou seja, para cada dólar investido em infraestrutura, retornam em forma de ganhos em renda e emprego 57 centavos – em outras palavras, um retorno sobre o investimento de 57%.

Desenhado esse quadro factual negativo, é importante também reconhecer os pequenos passos e grandes efeitos que uma recente iniciativa regional tem configurado, com grandes ganhos potenciais para o Brasil e para a integração regional. Falo da IIRSA, a Iniciativa de Integração de Infraestrutura Sul-Americana, nascida em 2001 e agora incluída no guarda-chuva institucional do COSIPLAN, o Conselho de Infraestrutura e Planejamento da UNASUL (União das Nações Sul-Americanas). O Conselho tem como missão o planejamento territorial e de infraestrutura da América do Sul e absorveu da IIRSA os projetos que somam 157,13 bilhões de dólares, nos setores de energia, transporte e comunicações.

Uma miríade de fontes direcionam recursos aos 583 projetos organizados em 10 eixos prioritários (veja imagem). Do total, 444 (89 bilhões de dólares) são financiados por fontes públicas, como o BID, o Banco Mundial, o BNDES, a CAF (Comunidade Andina de Fomento), o FOCEM (Fundo de Convergência Estrutural do MERCOSUL), Tesouros nacionais, estaduais e municipais e até a União Europeia e o governo do Japão. Outros 75 projetos (30 bilhões de dólares) recebem investimentos privados, originários de empresas e bancos interessados e envolvidos nas obras. Uma parcela menor, 47 (41 bilhões de dólares) são parcerias público-privadas.

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Divulgação/IIRSA

Como exemplo, olhemos para o eixo Capricórnio (cor roxa). Nele, está em fase de estudo técnico a implementação de uma ferrovia bi-oceânica, ligando os portos de Paranaguá e São Francisco do Sul, no Paraná e em Santa Catarina, ao porto de Antofagasta no Chile, passando por Paraguai, Argentina e ligando-se ao Mato Grosso do Sul, importante entreposto no transporte da soja brasileira.

Este é apenas um projeto em andamento. Do total de 583 projetos, 162 estão em fase de estudo, 164 em pré-execução, 172 em execução, e 85 foram concluídos. Duas obras concluídas no Brasil são a Ferrovia Norte-Sul Fase II (Açailândia-Palmas) e a seção sul do Rodoanel em São Paulo. A ferrovia foi concedida à Vale S.A, em 2007, por 1,5 bilhão de reais, por 30 anos, e se ligará à Transnordestina, outro projeto da IIRSA, que deve ligar os portos de Suape, em Pernambuco, e Pecém, no Ceará, servindo o interior nordestino. Aspecto importante a ser ressaltado é a inserção do projeto no cenário amplo do eixo do Amazonas, especialmente na conexão entre a Bacia do Amazonas e o Nordeste Setentrional do país, com importante acesso ao Atlântico.

A própria seção sul do Rodoanel paulistano não é uma obra apenas de melhoria do trânsito nas marginais de São Paulo. Com valor de 2.7 bilhões de dólares investidos pelos Tesouros Nacional e Municipal, o projeto se insere no eixo MERCOSUL-Chile e tem função estratégica na otimização das condições de escala e demanda de produção e comércio entre os centros econômicos de Argentina e Brasil.

Ao analisarmos o exemplo da soja mato-grossense e a visão estratégica que fundamenta as obras da Transnordestina e do Rodoanel, notamos que há mais na integração regional do que apenas o MERCOSUL. A integração de infraestrutura regional é fundamental para o Brasil, mas seus potenciais só se realizarão quando notarmos que o  Brasil também é fundamental para que a integração ocorra: com quase metade do território sul-americano, interessa a nossos vizinhos que rotas comerciais sejam abertas com infraestrutura de qualidade, tanto quanto nos interessa romper a barreira física (e de custos) que o altiplano andino representa para nosso comércio com o Pacífico. Também nos interessa compartilhar os custos e riscos inerentes aos investimentos em melhoria de infraestrutura com tantos parceiros quanto possível.

A iniciativa enfrenta problemas, como organizações da sociedade civil que pleiteiam maior transparência e são contrárias às intervenções locais. Outro problema é o atraso nas obras – a Transnordestina, por exemplo, deveria ter sido entregue em 2010, mas mortes nos canteiros de obra, contratos rompidos e greves empacaram o projeto, que deve ser concluído em 2016.

Espanta, por um lado, o tamanho da empreitada de integração, em termos de abrangência geográfica, envolvimento de países e montante de investimentos. Espanta, por outro, o retumbante silêncio em nossos debates sobre o que pode ser o maior e mais importante exercício de integração regional que já testemunhamos.

O silêncio, apesar disso, tranquiliza. Especialistas[3] defendem que os melhores primeiros passos da integração regional ocorrem em áreas funcionais de baixíssima visibilidade política, que podem ser administradas com relativa tranquilidade e que podem gerar benefícios significativos paras todos os participantes. Para além do debate batido, apesar de importante, sobre os sucessos ou insucessos da liberalização comercial no MERCOSUL, a IIRSA vai dando passos de gigante, na trilha de união de um subcontinente que por cinco séculos viveu de costas para si próprio.

[1] Ver o capítulo “O semeador e o ladrilhador”, em Raízes do Brasil.

[2] Ver a primeira parte de Formação da Economia Brasileira

[3] Para maiores informações, consulte as contribuições de Andrés Malamud e Philippe Schmitter.

*Mestrando do Instituto de Relações Internacionais (IRI) da USP e pesquisador da Cátedra José Bonifácio, do Centro Ibero-Americano (CIBA) da USP. Desenvolve pesquisa em Economia Política Internacional, Integração, Multilateralismo e Desenvolvimento. 

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Categorias: Economia, Política

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3 Comentários em “Pequenos passos, grandes efeitos da integração”

  1. mariam daychoum
    18/05 às 14:53 #

    Ótimo texto!
    Há, sobre o tema, um livro chamado ‘Integração Ferroviária Sul-Americana’, de Inavil Nunes, cuja leitura vale a pena. Ele concluiu que, dentre outros fatores, a baixa integração da infraestrutura ferroviária na Am. Latina é fruto, basicamente, da forma organizacional das ferrovias brasileiras e o pouco incentivo que teve para construir conexões com os vizinhos. A nossa malha ferroviária é, basicamente, utilizada para o transporte de produtos primários, que são exportados para outras regiões (europa, ásia, etc.). Enquanto que para a Am. Latina o Brasil exporta, em maioria, produtos industrializados e semi-industrializados, que têm maior valor agregado e menor peso e volume. Dessa forma, a pequena rede ferroviária brasileira acabou concentrando-se em direção ao Atlântico, já que os produtos exportados para os vizinhos podem ser trasportados via modal rodoviário – pode não ser a melhor opção, mas ainda é economicamente viável. Então, além das opções feitas pelo gov. brasileiro nos anos 50 (de se desenvolver as rodovias), a compatibilidade dos produtos exportados para a Am, do Sul com o modal rodoviário permitiu, também, o atraso da integração da infraestrutura ferroviária para o transporte regional.

    • 18/05 às 16:26 #

      Mariam, obrigado pelo comentário! Interessante a conclusão do autor, vou buscar o livro. Muito obrigado pela sugestão!

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