Recursos naturais: bênção ou maldição?

Não há dúvida de que os anos 2000 foram anos de bonança para a economia brasileira. Diante de um quadro em que os países subdesenvolvidos passaram a ser o motor do crescimento mundial[1] – a China no papel de maquinista –, o mercado internacional passou a demandar os principais produtos da pauta de exportação brasileira, destacadamente, produtos agrícolas e minério de ferro[2]. Após pelo menos duas décadas de estagnação, a partir do início da década de 2000, a economia brasileira passou a apresentar um novo dinamismo. O ciclo de expansão iniciado, sobretudo a partir de 2003,  caracterizou-se pela distribuição da renda, redução quase ininterrupta da taxa de desemprego, ampliação substancial dos investimentos, e, paralelamente a isso, por uma expansão significativa das exportações de produtos primários.

Por um lado, o crescimento puxado pelas exportações de recursos naturais, em especial commodities, passou a ocupar condição privilegiada entre as interpretações acerca da expansão no período, especialmente depois que os campos do pré-sal foram descobertos (e não seria demais supor que isso possibilitaria um novo crescimento, similar ao da década anterior). Por outro lado, esse “modelo” foi fortemente atacado, sendo alvo de críticas com relação a seus efeitos perversos para o crescimento sustentado de longo prazo da economia.

Algumas correntes de economistas defendem a ideia de que a expansão da produção e exportação de setores primários não teria um efeito negativo, porque a exportação de recursos naturais não só seria capaz de gerar renda nos próprios setores exportadores, como também teria efeitos indiretos sobre o consumo. A renda gerada pelo setor exportador estimularia a produção nos demais setores por meio do seu efeito multiplicador, o que retroalimentaria a produção nacional. Tal corrente refuta a necessidade de políticas industriais e de comércio exterior, afirmando que o país deve se especializar naquilo que produz com maior competitividade (seguindo a chamada “lei das vantagens comparativas”). Argumenta-se, com efeito, que o sucesso das políticas sociais dos anos 2000 dependeu dos resultados positivos dos setores de extração mineral e produção agrícola. Esses resultados positivos geraram renda que, uma vez distribuída, promoveu desenvolvimento em diversas frentes no país.

Como contraponto, diversos trabalhos têm procurado demonstrar as limitações de uma inserção produtiva e comercial nesses moldes, enfatizando as limitações de um desenvolvimento econômico pautado na produção e na inserção comercial baseadas em produtos de baixo valor agregado. Os argumentos são os mais diversos. Inicialmente, pela ótica do comércio internacional, a especialização em commodities leva a uma crise externa: considerando que o aumento da renda reduz a demanda por alimentos (em termos relativos) e amplia a demanda por produtos tecnologicamente mais avançados, a especialização no primeiro grupo pode até ser benéfica no curto prazo, mas enfrenta um problema dinâmico – a crescente dificuldade de se gerar renda com as exportações para pagar as importações. Argumenta-se também que no setor manufatureiro os ganhos de especialização ampliam a competitividade e a produtividade das empresas – é nesse setor que se verifica o learning by doing, ou, em tradução livre, “aprender fazendo”[3], além de ser um setor onde os ganhos de produtividade estão estritamente relacionados com o aumento contínuo da produção. A especialização em manufaturados, portanto, permite um aumento da produtividade simplesmente porque a economia está produzindo mais desses bens; enquanto o mesmo não se verifica nos setores primários, onde a competitividade está relacionada à abundância de recursos. Tratando-se especificamente dos países em desenvolvimento, a expansão do setor manufatureiro permite ganhos de produtividade ainda superiores, pois tal setor é capaz de absorver o progresso técnico gerado nos países mais desenvolvidos, e, assim, tornar-se fonte de rápido crescimento econômico e de redução do gap em relação às economias desenvolvidas.

A questão que se coloca, portanto, é: qual dessas correntes está certa? Em outras palavras: é possível crescer sustentavelmente baseando-se na exportação de recursos naturais? Ou, alternativamente, o Brasil precisa fazer um esforço para ampliar a produção de manufaturados e alterar sua pauta exportadora, aumentando a participação dos setores de maior valor agregado?

Na prática, as duas possibilidades são aparentemente viáveis, mas são excludentes. Apesar de haver exceções, os casos mais clássicos de países que se desenvolveram no último século estão claramente relacionados à segunda estratégia. Japão, Coréia do Sul, Taiwan, e, mais recentemente, Malásia e Tailândia promoveram uma mudança na sua pauta exportadora para se desenvolver. Eles eram países exportadores de produtos primários e, ao migrarem para a produção de manufaturados de maior valor agregado, foram atingindo maiores patamares de renda, além de melhores indicadores sociais. Porém, não há como negar que existam países desenvolvidos cuja base exportadora seja (ou já tenha sido) de recursos naturais. Canadá e Austrália são os exemplos maiores de países exportadores de recursos naturais e, ainda assim, desenvolvidos. Noruega e Finlândia eram os países mais pobres da Europa no início do século passado; hoje, estão entre os mais desenvolvidos, apesar de serem reconhecidos como exportadores de produtos primários: petróleo e papel e celulose, respectivamente.

Então, não seria possível uma estratégia de desenvolvimento baseada na exploração desses recursos? Será que o Brasil não pode se aproveitar do fato de ser um grande produtor de recursos naturais para se desenvolver, como fizeram Noruega e Finlândia? É claro que sim, mas, para isso, é necessário fazer muito mais. Passemos a analisar o que estes países fizeram.

Atualmente, a Noruega é reconhecida não só como um produtor de bacalhau, mas, também, como um dos maiores (se não o maior) desenvolvedor de máquinas, equipamentos e tecnologia para a indústria petrolífera. Isso não veio por acaso: desde que perceberam que suas jazidas de petróleo eram esgotáveis, os escandinavos produziram uma estratégia voltada para o desenvolvimento de uma indústria de fornecimento para o setor petrolífero. As políticas iam desde um sistema de compras muito parecido com o nosso “conteúdo local” e financiamento subsidiado para a cadeia de fornecimento da versão escandinava da Petrobrás (a Statoil), até investimentos pesados na qualificação de pessoas para trabalhar em pesquisa e desenvolvimento no setor. Não por acaso, o país desenvolveu uma cadeia petrolífera que desenvolve tecnologia e fornece equipamentos para todo o planeta.

Casos não muito diferentes são os da Finlândia e do Canadá. Em meados dos anos 1970, a indústria de papel e celulose representava cerca de metade das exportações finlandesas. Porém, o país aproveitou seu mercado doméstico para desenvolver uma indústria de ponta; hoje, as máquinas de extração florestal e os tratores finlandeses estão entre os mais competitivos do mundo. O país fornece o maquinário e desenvolve a tecnologia utilizada por quase todas as empresas do ramo. O Canadá, outro país historicamente reconhecido como exportador de papel e celulose, atualmente é também reconhecido pelo desenvolvimento da tecnologia empregada nessa indústria – tanto diretamente, buscando aumentar a eficiência no plantio, quanto indiretamente, com a tecnologia incorporada no maquinário de altíssima geração desse setor. O Canadá é ainda o maior exportador do mundo de papel e celulose; mas o país tem cada vez mais se tornado um grande ofertante global de maquinário industrial, além de ter importantes centros de pesquisa e desenvolvimento para indústrias daquele setor.

Finalmente, não podemos deixar de reconhecer a importância da indústria mineradora australiana, já que, como desenvolvido e exportador de minério, o país é tido comumente como um modelo para o Brasil. A esta altura do texto, não é necessário dizer que a Austrália está entre os maiores fornecedores de maquinário para extração mineral. Não seria de se espantar que uma das maiores fornecedoras de maquinário e tecnologia para mineração, a Austmine, fosse australiana.

O argumento é simples: é possível, sim, alcançar maior renda e maior desenvolvimento por meio da exportação de recursos naturais. Porém, isso vai depender de como o país vai utilizar esses recursos. Podemos aproveitar a demanda gerada pela agroindústria, pelas indústrias mineradoras, de petróleo (que ganhará um boom com a operação dos campos do pré-sal) e de papel e celulose (o Brasil está entre os maiores exportadores desse setor também) e desenvolver nossa indústria de fornecimento – esta arrasta consigo um elevado grau de tecnologia. Ou, alternativamente, podemos simplesmente exportar grãos, minério, papel e óleo, sem agregar valor ao produto final e sem desenvolver uma cadeia de fornecimento que demande pessoas qualificadas e que seja capaz de promover investimentos em pesquisa e desenvolvimento. A decisão parece simples, mas tem custos: desenvolver nacionalmente implica em perder (pelo menos temporariamente) um pouco da competitividade do produto final. Porém, competitividade se ganha produzindo – o que já vimos muito claramente com o processo pelo qual passou nossa agroindústria (vale lembrar que a Embrapa vende tecnologia para o mundo inteiro atualmente).

Apesar dos altos custos de mão de obra, Noruega, Finlândia, Canadá e Austrália, são competitivos não só no produto final, mas também nas cadeias de fornecimento, e isto porque, um dia, optaram por reduzir um pouco a renda gerada por esses setores para promover o desenvolvimento das cadeias de fornecimento e de pessoas qualificadas para atuar nelas. Recursos naturais não são bênção nem maldição, eles são uma “oportunidade”. Não existe (necessariamente) contradição entre exportar recursos naturais e desenvolver um setor industrial competitivo; o que existe são países que não aproveitaram esses recursos para desenvolver uma indústria de fornecimento mundial e não se tornaram provedores globais de tecnologia. Nunca é demais lembrar que, há menos de setenta anos, o nível de vida na Argentina e no Chile era o mesmo que na Noruega e na Finlândia; e a diferença hoje em dia é marcante.

O Brasil tem as maiores jazidas de minério do mundo, tem terras bastante férteis para produção agropecuária, e, recentemente, com a descoberta do pré-sal, provavelmente será um dos principais fornecedores de petróleo para o mundo. Por um lado, isso vai garantir rendas substanciais e reduzir significativamente suas restrições externas – a renda advinda das exportações reduz significativamente a possibilidade do país enfrentar uma crise no seu balanço de pagamentos, a conta que registra todas as transações monetárias de um país com o resto mundo. Porém, a produção nesses setores pode ser utilizada também para fomentar o desenvolvimento de indústrias com elevado conteúdo tecnológico. Se absorvida pela indústria nacional, a demanda dos setores primários por maquinário e tecnologia pode servir como alavanca para o Brasil se tornar, no futuro, um exportador mundial de produtos e serviços de alto valor agregado. É só uma questão de decidir qual modelo de país queremos construir.

Guilherme Riccioppo Magacho é formado em Economia pela FEA-USP, tem mestrado em Teoria Econômica pelo IE-UNICAMP e faz doutorado na Universidade de Cambridge, Reino Unido.


[1] Apesar de representarem apenas 26% da PIB mundial, a contribuição dos países em desenvolvimento para o crescimento da economia mundial foi de 53% nos últimos dez anos (entre 2001 e 2011). Isso porque, a taxa de crescimento médio desses países foi de 6,3% ao ano, enquanto a dos países desenvolvidos foi de 1,6% ao ano (World Development Indicators, Banco Mundial).

[2] De acordo com dados do MDIC, enquanto em 2000 os produtos básicos e semimanufaturados representavam 41,0% da pauta exportadora brasileira, em 2011 passaram a representar 63,7%.

[3] Learning-by-doing é a capacidade dos trabalhadores de aumentar sua produtividade pela repetição regular da mesma atividade, aperfeiçoando com inovações e corrigindo processos menos produtivos.

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Categorias: Economia

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