Petróleo para quem? E por quanto?

Art. 20. São bens da União:

V – os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;

IX – os recursos minerais, inclusive os do subsolo.

 

Art. 177. Constituem monopólio da União:

I – a pesquisa e a lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos;

II – a refinação do petróleo nacional ou estrangeiro;

 

Art. 45. Parágrafo único. Ficam ressalvados da vedação do art. 177, § 1º, os contratos de risco feitos com a Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobrás), para pesquisa de petróleo, que estejam em vigor na data da promulgação da Constituição.

(in: Constituição da República Federativa do Brasil)

O futuro dos nossos desejos passa estrategicamente pela maneira como o país cuida da energia“,

Prof. Carlos Lessa (UFRJ)

O petróleo de Libra está localizado a mais de 6 mil km de profundidade e exigirá um grande investimento para sua prospecção. Foto de Kris Krug.

O petróleo de Libra está localizado a mais de 6 mil km de profundidade e exigirá um grande investimento para sua prospecção.
Foto de Kris Krug.

Mudança no marco regulatório

O marco regulatório da exploração e produção de hidrocarbonetos no Brasil começou a ser modificado já em 2008, no governo Lula, quando da comprovação das reservas do primeiro campo do pré-sal, Tupi. O regime adotado até então e que prevalecerá nas áreas acima da camada de sal (pós-sal) era o regime de concessão, sob o marco da antiga Lei do Petróleo[1], no qual os riscos de produção e a propriedade dos recursos são do consórcio que, em troca, deve participações especiais sobre o valor da produção ao Tesouro e royalties a estados e municípios onde estão localizadas a atividade. Quanto aos royalties, estes totalizarão 15%[2] do total produzido (ao invés dos anteriores 10%) e reverterá cerca de US$900 bilhões em 30 aos entes federativos, sendo que 75% desse valor será destinado ao financiamento da educação e 25% à saúde, de acordo com a lei 12.858/13.

            O novo regime, estabelecido pela lei 12.351 de dezembro de 2010, é o de partilha, no qual o dono do petróleo é o Tesouro, em acordo com o art. 20, § 5º e 9º, da Constituição Federal. A União, então, reparte a produção do petróleo nas proporções do contrato (conforme detalhado mais acima) com o consórcio, já deduzidos os custos de produção (o chamado óleo-lucro), em substituição às participações especiais. A União será representada pela recém-criada estatal Pré-Sal Petróleo SA (PPSA), que não investirá recursos, mas terá metade dos assentos no comitê operacional do consórcio formado pelas vencedoras do direito de exploração, além do voto de desempate. Aliás, cabe a pergunta: será que faz sentido a criação de mais uma estatal burocrática apenas para a administração e venda do óleo revertido para a União – sendo que a Petrobrás poderia se encarregar disso – e para a regulação do consórcio, tarefa da ANP?

Por fim, os riscos da exploração são totalmente assumidos pelo(s) contratante(s). A principal razão dada pelo governo para esta mudança foi que, visto que as novas reservas apresentam um risco geológico e econômico substancialmente menor, cabe aumentar a parcela apropriada pelo Estado, uma vez que foi a Petrobrás quem dispendeu uma montanha de recursos na pesquisa e prospecção do pré-sal, e garantir que o mesmo controle a exploração das riquezas subterrâneas.

Porém, o Estado também tenciona, com esta mudança, adotar políticas de substituição de importações nos elos da cadeia produtiva petroquímica, seja na área de navios e plataformas, seja no refino. Ou seja, é uma medida de política industrial de modo a coordenar a exploração do petróleo e o desenvolvimento de sua indústria.

Leilão de Libra

Cinco anos após a descoberta da camada do pré-sal, o governo federal leiloou a maior área de petróleo (1,5 mil km²) do Brasil, e a primeira da camada pré-sal. Sendo assim, concederá às empresas vencedoras a exploração por 35 anos do campo petrolífero de Libra, a maior fatia da bacia do pré-sal localizada a cerca de 200 km de distância do litoral carioca. O valor total de Libra vem de uma conta simples. Considerando o barril de petróleo WTI a US$100 e o dólar a R$2,20, temos que os 12 bilhões de barris de estimativa máxima de Libra valem R$2,640 trilhões[3]. A importância da descoberta e exploração do campo está relacionada a três fatores especialmente:

  1. Considerando que as reservas provadas de petróleo do Brasil encontram-se no patamar de 15,3 bilhões de barris[4], um acréscimo na ordem de 8 a 12 bilhões de barris (o total de óleo bruto recuperável que se estima em Libra), faria com que o Brasil tivesse uma das doze maiores reservas do mundo;
  2. O petróleo submarino do campo de Libra é um dos que possuem a extração menos arriscada do pré-sal, uma vez que as reservas estão provadas e as águas na região não são das mais profundas;
  3. A produção anual de petróleo do Brasil encontra-se em 2,6 milhões de barris por dia, sendo que, com o acréscimo de Libra, a produção saltaria para 4 milhões de barris por dia. Assim, o Brasil ultrapassaria[5] os Emirados Árabes Unidos e o Canadá em termos de produção diária de barris, assumindo a sexta posição mundial.

Contudo, o leilão não ocorreu sem contestações vindas de diversas partes. Diferentes movimentos sociais ligados ao setor petroquímico, tais como a Associação de Engenheiros da Petrobrás (Aepet) e a Federação Única dos Petroleiros (FUP), entraram com ações judiciais para invalidar o leilão, pois segundo eles haverá o pagamento de somente 41,65% do óleo-lucro à União, sendo que é padrão no mercado internacional os governos exigirem cerca de 70%. Além disso, eles consideram que o governo está “entregando o patrimônio nacional” às multinacionais, o que representaria uma cessão de parte da soberania econômica do país.

No entanto, o edital do leilão de Libra está de acordo com a lei 12.351/2010[6], que prevê que o controle do empreendimento é da União, sendo a Petrobrás a operadora – com participação mínima de 30% no consórcio. Assim, considerando-se que a estatal, no leilão, decidiu assumir uma parcela de 40% na partilha, somando as parcelas da União e da estatal, 64,99% das receitas líquidas de custos do petróleo produzido ficarão no Brasil[7]. Além disso, o leilão dá preferência a produtos e serviços com origem nacional e é provável que o ritmo de exploração deva estar de acordo com a capacidade de refino da indústria nacional, de modo a tornar o Brasil cada vez mais autônomo nos diversos setores petroquímicos.

É preciso também pontuar as críticas a tal modelo de partilha. É fato que a situação financeira da Petrobrás foi prejudicada, além de uma gestão partidarizada durante anos[8], pela política governamental de manutenção do preço da gasolina abaixo do preço internacional, subsidiando a diferença para baratear o produto para o consumo interno (evitando o repasse inflacionário), o que já representa um rombo bilionário nos cofres da empresa.

No primeiro semestre de 2013, a Petrobrás conseguiu reverter as perdas de 2012 e registrou um lucro líquido de R$13,894 bilhões[9]. As razões foram o maior volume de importação de derivados do petróleo (por causa dos prejuízos gerados pelo subsídio da gasolina), a depreciação cambial e maiores despesas operacionais com a exploração de novos campos, cujas receitas ainda não começaram a fluir. A política de conteúdo nacional pode representar um aumento no custo, uma vez que as indústrias petroquímica e naval do Brasil não estão em condições de competição no mercado internacional. Justamente por isso, alega o governo, elas precisam ser protegidas.

Mas a situação financeira da Petrobrás ainda está em recuperação, o que não permite que ela entre com 100% do imenso capital requerido para a exploração do campo de Libra (cerca de US$181 bilhões), já a partir do começo de 2014, quanto mais de todos os outros campos do pré-sal. E essa montanha de recursos não é apenas para cubar o petróleo com maior precisão, mas também para o desenvolvimento de novas tecnologias exploratórias. Naturalmente, a envergadura do negócio limitou a participação a apenas 11 das 40 empresas que a Agência Nacional do Petróleo (ANP) previa que disputariam o leilão: a suposição de que a estatal brasileira poderia arcar sozinha com tais investimentos é irreal. Estima-se que a exploração de Libra demandará[10] de 12 a 18 plataformas e de 60 a 90 barcos de apoio, fora os navios-tanque petroleiros e eventuais oleodutos submarinos que venham a ser construídos. A perfuração do poço de Libra variará de 5.410 a 6.500 metros, sendo 22 metros abaixo do pré-sal. Além do mais, o Brasil não pode se dar ao luxo de deixar este ouro negro no fundo do mar esperando uma valorização do petróleo, afinal, o país precisa destes recursos agora para investir em educação, saúde, infraestrutura, de modo a alavancar sua capacidade de crescimento.

Isso faz com que seja necessária a concessão de parcelas de exploração. O consórcio vencedor é formado por China National Petroleum Corporation (CNPC), China National Offshore Oil Corporation (CNOOC), Total (França) e Royal Dutch Shell (Reino Unido/Holanda), além da Petrobrás, que terão de pagar à vista um bônus de assinatura – uma espécie de valor fixado pela ANP no edital de licitação que o licitante vencedor deve pagar no ato de assinatura do contrato pela obtenção da concessão – de R$15 bilhões.

Outras tradicionais gigantes petroleiras – Exxon Mobil, Chevron, British Petroleum (BP) e British Gas (BG) – decidiram ficar de fora. Uma explicação para tal é que essas petroleiras anglo-saxãs não aceitam o papel da Petrobrás como operadora, porque elas apenas têm interesse em negócios nos quais elas próprias sejam as operadoras, uma flexibilização que foi incorporada na regulação mexicana, atraindo essas companhias para a região do Golfo. A participação obrigatória da Petrobrás subordina as estrangeiras, e as transnacionais são avessas a isso. Por fim, essas empresas têm uma pesada parte de seu orçamento para investimentos comprometidos na exploração do gás de xisto em território americano, um negócio que demanda altíssimos recursos.

O interesse chinês no petróleo offshore brasileiro também se insere na estratégia de Beijing de estender seus tentáculos petrolíferos ao continente americano, o que ela já vem fazendo de maneira intensa na África, com suas companhias estatais formando diversas parcerias com países africanos pobres, porém ricos em recursos naturais. A fragilidade institucional de tais nações permite aos chineses praticamente controlarem o petróleo do país, o que será evitado pelas restrições impostas pela lei brasileira. Também é preciso avaliar que a China considera importante o fortalecimento regional do Brasil (e de outros países latino-americanos) de modo a reduzir a influência descomunal dos americanos na região. A multipolaridade da geopolítica mundial é uma questão estratégica para a China poder ascender como uma nação próspera e pacífica. País que, aliás, já é o segundo maior importador e consumidor de petróleo do mundo (metade da quantidade diária utilizada pelos EUA), porém com uma produção mais de duas vezes menor.

A solução, como aponta o novo marco regulatório, talvez não esteja em uma política 100% estatizante ou 100% privatizante, mas no meio do caminho, considerando as nuances do setor econômico em questão. Resta saber se a indústria nacional conseguirá se desenvolver e se fortalecer tecnologicamente a partir do novo marco; e se haverá transferência de tecnologia. Por fim, é preciso que o Estado brasileiro defina qual será o destino dos recursos do petróleo, um recurso natural exaurível; se serão investidos em saúde, em educação e/ou em outros serviços públicos que o país carece, de modo a evitar que este seja um novo ciclo (como o do ouro, do café e da borracha) fadado a se esgotar.


[3] Essa conta não considera o desconto pela taxa de juros, isto é, sem trazer a valor presente.

[7] Subtraindo-se 41,65% de 100% do consórcio (óleo da União), restam 58,35%, dos quais a Petrobrás terá direito a 40%, o equivalente a 23,34%. Ainda assim, não estão considerados os tributos (imposto sobre o lucro e CSLL) incidentes sobre a receita do petróleo das concessionárias, o que elevaria a parcela das receitas retidas pelo Brasil para 75,73% em um exercício rudimentar: http://tijolaco.com.br/index.php/os-numeros-finais-do-leilao-de-libra/

[8] Gestão que parece ter se tornado mais técnica desde que Maria das Graças Foster (fevereiro/2012) substituiu José Sérgio Gabrielli (julho/2005 a fevereiro/2012), diretamente ligado ao PT, na presidência da petroleira.

[10] http://www.ebc.com.br/noticias/brasil/2013/10/entenda-como-funcionara-o-leilao-de-libra

André Castro é formado em Economia pela FEA-USP, tem pós-graduação em Economia pelo Birkbeck College da Universidade de Londres e é mestrando em Economia Internacional pela University of Manchester.

Este texto foi revisado por Camilla Wootton Villela, formada em Letras pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo com intercâmbio em Literatura Lusófona pela Universidade do Porto. Desenvolveu pesquisa na área de Jornalismo Literário e trabalha com Português como Língua Estrangeira (PLE); é revisora de textos, escritora e uma das idealizadoras do Projeto Vão.

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Categorias: Economia

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  1. A desagradável aritmética econômica das eleições · Bad Request - 07/10

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