Orçamento impositivo para quem?

Henrique Eduardo Alves, Presidente da Câmara dos Deputados (Foto: Jane de Araújo/Ag. Senado)

Henrique Eduardo Alves, Presidente da Câmara dos Deputados (Foto: Jane de Araújo/Ag. Senado)

A Constituição brasileira garante à Presidência da República a prerrogativa exclusiva de iniciativa em legislação de tributação, regulamentação e alterações na estrutura de cargos, salários e gratificações do funcionalismo público e da burocracia nomeada e, mais importante, a dotação orçamentária.  Isso abre espaço para duras críticas da mídia, que vê na atuação da Presidência, manipulação e favorecimento.

Um dos instrumentos que a Constituição estabelece para a formação do orçamento é o PLO – Projeto de Lei Orçamentária, que estima o total das receitas e fixa as despesas para o exercício fiscal subsequente, ou seja, a proposta detalha programas e atividades específicas que devem estar de acordo com os dois instrumentos mencionados.

A Presidência da República está obrigada a enviar para o Congresso o PLO até 30 de Agosto e o prazo para o Legislativo emendar e aprovar o projeto se estende até 15 de Dezembro. O exame da proposta é realizado pela Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização – CMPOF (ou CMO), quando os parlamentares podem solicitar que sejam incluídas emendas orçamentárias de sua autoria, de bancadas ou comissões. Elas devem se encaixar nos programas pré-estabelecidos pelo Executivo, mas sua destinação é da escolha do autor. Em seguida, o PLO é apreciado pelas duas Casas do Congresso, sendo posteriormente devolvido ao Executivo para sanção, com ou sem vetos.

De fato, o Executivo administra a execução orçamentária de forma discricionária, ou seja, conforme sua conveniência e necessidade e não tem obrigação de executar tudo aquilo que está no projeto. Após o processo legislativo, ele está “autorizado” (daí a noção de “orçamento autorizativo”) a gastar o que foi aprovado, mas só é obrigado gastar destinações mandatórias. No caso das emendas parlamentares ao orçamento, por exemplo, o Executivo pode escolher aquelas de seu interesse. Por isso, os parlamentares reclamam da falta de garantias que suas emendas serão, de fato, executadas pelo Executivo. O poder de decisão do Executivo acerca do conteúdo e timing da execução do orçamento abriria, supostamente, espaço para práticas não republicanas, como beneficiamento de emendas de aliados. Este tratamento “diferenciado” do Executivo para determinados parlamentares criaria privilégios, abrindo espaço para o fisiologismo e clientelismo.

Recentemente, a questão de se tornar o orçamento federal impositivo (ou mandatório) em todo ou em parte foi encampada pelo Presidente da Câmara dos Deputados, Henrique Eduardo Alves (PMDB). Sua intenção com isto é que a Presidência se torne obrigada a executar o quê foi aprovada, não mais apenas autorizada. O parlamentar desengavetou a PEC 565/2006[1] do então Senador Antônio Carlos Magalhães (PFL-BA), que ganhou muitas alterações desde a proposta inicial. Alves foi eleito para dirigir a Casa com a promessa de campanha a favor do orçamento impositivo e conseguiu colocá-la em votação graças ao poder de agenda (a capacidade de definir o quê, quando e como se examinam e se votam as medidas propostas) que o cargo lhe fornece.

A PEC foi aprovada em dois turnos de votação e segue agora para o Senado.

No site[2] da Câmara consta que a redação aprovada “obriga a execução orçamentária e financeira de emendas no valor total de até 1% da receita corrente líquida realizada no ano anterior” e “a transferência de recursos da União a estados, Distrito Federal e municípios para a execução de programações objeto de emendas será considerada obrigatória, nos termos da Lei de Diretrizes Orçamentárias”.

Esta questão não é nova. Em 2010, o então senador Tasso Jereissati (PSDB-CE) disse em entrevista ao jornal Valor Econômico que:

“A Comissão de Orçamento e o Orçamento autorizativo talvez sejam o grande coração que alimenta todas essas distorções. Na vida dos executivos municipais e estaduais e na vida do Congresso. Se fosse impositivo, não tinha essa dependência. Uma solução seria acabar com a Comissão de Orçamento e implantar o Orçamento impositivo”. 

O Tucano comentara os problemas de subordinação dos parlamentares aos desejos do Executivo. Trata-se de descontentamento que não expressa apenas uma opinião individual, mas reflete uma importante agenda dos debates legislativos: as mudanças na organização do processo orçamentário no Brasil. O tema é delicado, pois coloca em questão os limites e a harmonia entre Executivo e Legislativo.

Porém, nos últimos anos, cientistas políticos do Brasil e de fora chegaram a conclusões opostas à ladainha esportiva da imprensa nacional de atacar as emendas. É importante notar que propostas de reformas, como a tentativa de Alves, não são exclusividade de políticos comumente chamados “imprudentes”. Pesquisadores renomados também estão envolvidos nas questões acerca do quê deve ser feito “para melhorar a qualidade de nossa democracia”[3]. Dentre algumas das mudanças para o aprimoramento da democracia está a transformação do orçamento aprovado anualmente pelo Legislativo: de autorizativo para impositivo. Isto sugere que o orçamento mandatório não seria apenas para “democracias mais maduras”, como defendeu o jornal Estadão, em editorial[4].

Outras pesquisas apontam que “as emendas orçamentárias individuais são uma forma na qual os parlamentares democraticamente eleitos respondem às demandas dos eleitores” [5], pois são eles quem mais estão próximos e por isso conhecem melhor o lugar de destinação do recurso. As emendas parlamentares têm registros identificáveis nos portais[6] que tratam do assunto e são “um mecanismo bastante significativo de transparência política e accountability [ “prestação de contas” aos órgãos de controle e aos representantes, o que permite responsabilização dos atores] no Brasil”. Além disso, os recursos destinados às emendas estão dentro rubrica “investimentos”, uma das menores partes do bolo orçamentário, colocando em xeque as críticas exageradas da mídia, já que o peso que dão a isto é excessivo.


[3] Como argumentam o Prof. Dr. Fabiano Santos (IESP-UERJ) e Acir Almeida (Pesquisador-IPEA) no livro Os Fundamentos Informacionais do Presidencialismo de Coalizão que publicaram em 2011.

[5] Página 244 do livro O Congresso por ele mesmo, de Timothy Power e Cesar Zucco Jr.

[6] Ver Orçamento Federal (http://www.orcamentofederal.gov.br/) do Executivo e Portal do Orçamento (http://www12.senado.gov.br/orcamento) do Senado Federal.

Gabriel Madeira é formado em Relações Internacionais pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP), atualmente é aluno do curso de Pós-Graduação em Ciência Política (Mestrado) da FFLCH e assistente de pesquisa do Núcleo de Pesquisa de Políticas Públicas da Universidade de São Paulo. Desenvolve pesquisa sobre o Congresso Nacional, com foco na Comissão Mista de Orçamento.

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Categorias: Política

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